Dialogue social fonction publique et gouvernance SST (1982-2015)

 Tout acteur ou actrice de « l’hygiène et sécurité » dans la fonction publique possède a été cette forme d’injonction contradictoire qui fait que « tant que les nouveaux textes ne sont pas parus, il reste à appliquer ceux qui vont disparaître ». Toutefois, cette femme, cet homme de terrain ne résisteront pas longtemps à avouer qu’au quotidien de la préservation et de la prévention des questions de santé et de sécurité  au travail, une prescription juridique n’a jamais constitué la condition nécessaire pour à elle seule faire bouger les choses et que l’absence de cette prescription n’a jamais empêché non seulement d’engager des actions mais encore d’obtenir des résultats.

Dans l’histoire des conditions de travail dans la fonction publique, une dynamique s’est créée entre les prescriptions descendantes des responsables gouvernementaux (lois et règlements) et les prescriptions remontantes des représentants syndicaux (l’expression du terrain et du travail réel). Elle a permis de faire vivre un dialogue social responsable et fécond à partir de préoccupations initialement différentes. Les conditions sont ainsi présentes aujourd’hui pour atteindre ces objectifs exigeants mais fructueux à travers un rappel historique des modalités de leur émergence.

La clé de réussite de ces objectifs passe par l’acceptation de nouvelles méthodes en matière de SST et d’une nouvelle posture de l’encadrement pour favoriser le bien-être des agents tout au long de leur vie professionnelle.

Approche humanisée et travail réel

Il est convenu aujourd’hui que la gestion des facteurs de risque, des tableaux d’indicateurs, des comportements ne suffit plus pour développer une culture de la santé et de la sécurité au travail (SST). Les négociateurs des accords fonction publique l’ont bien compris et d’une certaine manière ils ont souhaité contribuer à une approche plus humanisée de la SST pour ce qui concerne :

– la responsabilité générale sociale et environnementale de l’employeur public et les décisions prises ayant un impact sur les conditions de travail des agents ;

– les moyens et les marges de manœuvre fournis aux différents niveaux d’encadrement pour la mise en œuvre des politiques publiques et des projets de proximité ;

– une architecture et une articulation des instances de dialogue social au plus près des lieux de décisions ayant une incidence sur la vie des agents ;

– l’implication des agents.

D’aucuns font l’hypothèse que ces objectifs seront atteints chaque fois que le travail réel sera prise en compte dans les projets, les débats et autres initiatives.

Dans une telle perspective il ne s’agit plus alors pour un encadrement isolé et, parfois, stigmatisé de gérer les risques professionnels comme une contrainte supplémentaire externe aux activités qu’il considère prioritaires. S’offre alors aux parties prenantes un nouveau projet qui consiste à construire la SST au quotidien, c’est-à-dire dans et par le travail :

–  par sa prise en compte en amont dans les décisions managériales de tous niveaux ;

– par l’expression directe des agents sur le travail en train de se faire.

Dans cette configuration, les acteurs de la prévention ne s’épuisent plus à porter un fardeau trop lourd pour eux mais s’attachent à accompagner et enrichir les processus en cours.

1982-1994 : émergence et maturation

S’intéresser à la SST des fonctionnaires et agents de la fonction publique en France n’est pas toujours allé de soi. Jean Auroux, ministre du travail (1981-1983) à travers ses célèbres lois aura contribué, sur le double champ particulier du dialogue social et de l’amélioration des conditions de travail, à introduire des innovations majeures. Sans parler encore de changement de paradigme, on peut, à tout le moins, penser qu’il a favorisé une ouverture du champ lexical et opérationnel : discrimination, droit d’expression, droit de retrait, obligation annuelle de négociation (salaire, durée du travail, organisation du travail) et création des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

 

Toutefois le ministre rappelle[1], non sans amusement, que lors des débats à l’Assemblée Nationale il a « essuyé le refus de l’opposition de s’intéresser aux conditions de travail des fonctionnaires ». Et son projet « d’inventer une cogestion à la française sur ces questions à partir du modèle allemand » n’a pas reçu l’approbation des organisations syndicales.

Pourtant, à cette époque, il n’était encore question que d’une approche hygiéniste et sécuritaire, bien éloignée de la qualité du travail et de la qualité de vie au travail (QVT), complètement intégrées dans les discours actuels.

Pour J. Auroux le contexte politico-social de 1982 était relativement porteur pour favoriser ces évolutions : attentes fortes des organisations syndicales pour la création d’un lieu de dialogue et de réflexion sur les conditions de travail et de son organisation et pour le développement de la politique contractuelle et démocratisation de la vie dans les entreprises. Mais le ministre précise qu’il a cherché à trouver une dynamique, un lieu de dialogue pour réfléchir à la prise en compte des environnements de travail dans leur globalité[2].

La démocratie possède ses rendez-vous et la négociation a ses propres échéances et dans la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale, J. Auroux s’est réjoui des évolutions en cours. Certes l’histoire n’a véritablement débuté qu’en 1982 mais il fallait faire face à une situation complexe :

– 3 fonctions publiques et des organisations très différentes ;

– grande disparité des tailles des structures dans les services de l’État et dans les collectivités ;

– méconnaissance des employeurs publics de leurs obligations et manque d’autonomie et de légitimité de ces employeurs pour traiter ces sujets ;

– plusieurs millions d’agents concernés avec une hétérogénéité des situations ;

– nombreuses organisations syndicales et parcellisation de la représentation.

Au cours de cette année 1982 de forte production législative et réglementaire, la demande des organisations syndicales de la fonction publique de transformer les CHS en CHSCT n’a pu aboutir car la loi de démocratisation du secteur public n’a pas connu de suite. Par voie de conséquence, les CHS fonction publique devront attendre la loi N° 751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique pour devenir CHSCT.

  1. Auroux insiste sur le fait que « l’entreprise ne doit pas être le lieu du bruit des machines et du silence des hommes». On se doit de parler des conditions de travail en amont du CHSCT pour qu’il ne soit pas qu’une affaire de spécialistes qui transposent des méthodes, des outils (mêmes si elles sont utiles). Pour lui, il est absolument nécessaire de convaincre les employeurs publics, les élus de s’investir pour « donner de la chair humaine aux travaux des CHSCT» et acceptent les débats et les tensions pour y parvenir considérant qu’« une discussion sans conflit est une discussion sans profit ». Il considère qu’aujourd’hui la question des conditions de travail relève d’une responsabilité sociale et environnementale à partager par tous les acteurs ».

Le décret 82-453 du 28 mai 1982 viendra fixer le cadre de l’hygiène et de la sécurité du travail ainsi que de la prévention médicale dans la fonction publique de l’État en cinq points (règles d’hygiène et de sécurité et contrôle de leur application, formation, médecine de prévention, organismes, question diverses).

Ce texte connaîtra une application très relative. À l’initiative de Jean-Pierre Soisson, alors ministre du travail, des groupes de travail ont permis en 1992 de mener une réflexion qui a abouti à un acte original : le Protocole du 28 juillet 1994 sur l’hygiène, la sécurité et la médecine de prévention dans la fonction publique de l’État dont les quatre majeurs sont les suivants :

– meilleure couverture des CHS locaux et amélioration de la formation de leurs membres ;

– renforcement de la fonction de contrôle et de son indépendance ;

– introduction du droit de retrait en cas de danger grave et imminent ;

– clarification des compétences en matière de conditions de travail entre comités techniques paritaires et CHS.

Le Ministre de la fonction publique et toutes les organisations syndicales à l’exception de la CGT ont convenu de signer ce protocole « Pleinement convaincus de la nécessité de renforcer les règles concourant à l’hygiène et à la sécurité dans les administrations de l’État, et désireux de mieux prendre en compte les méthodes et techniques de travail ayant une influence directe sur la santé des agents, ainsi que de développer la médecine de prévention pour les fonctionnaires et agents ».

Suite à cet accord, le décret historique de mai 1982 sera modifié par le décret no680 du 9 mai 1995 puis beaucoup plus tard par le décret n°774 du 28 juin 2011.

2009 : le moment de renversement

La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) initiée par le gouvernement en 2007 permettra de donner une nouvelle impulsion au processus en cours. Il est très vite apparu que certains des objectifs affichés censés adapter les administrations aux besoins des usagers, rationaliser la gestion des effectifs, réduire les dépenses publiques (fusions, réorganisations de services, suppressions d’emplois…) pouvaient avoir un réel impact sur les conditions de travail des agents.

Les accords de Bercy (2 juin 2008) et la rénovation du dialogue social donneront à la question des conditions de travail un nouvel essor pour l’ensemble de la fonction publique (l’accord de 1994 ne concernait que l’État). Ces accords sont considérés par certains comme historiques puisqu’ils ont été signés par 6 des 8 organisations syndicales représentatives de la fonction publique (CGT, CFDT, FSU, UNSA, Solidaires, CGC) qui représentaient 75% des personnels de la fonction publique.  Ils ont été fondés sur deux principes : un dialogue social plus large et plus efficace et des acteurs plus légitimes et plus responsables. Ils comprennent quatre grands axes : renforcer la place de la négociation, conforter la représentativité des organisations syndicales, améliorer le fonctionnement des instances consultatives et conforter les droits et moyens des organisations syndicales.

S’il reste encore de nombreuses attentes en termes de résultats, les parties prenantes reconnaissent que l’accord majoritaire du 20 novembre 2009 relatif à la SST constitue le point névralgique de l’histoire de la prise en compte des conditions de travail par les responsables gouvernementaux et par les représentants des organisations syndicales. Il est à la fois :

– le point d’orgue d’un processus commencé en 1982 ;

– le point de rupture entre l’approche hygiéniste et l’approche globale de la SST ;

– le point de bascule pour s’engager dans une approche à la fois plus pragmatique, plus systémique et plus proche du terrain, du travail et des agents.

Le préambule de cet accord précise un nouveau point de vue sous la forme d’un engagement : « Les signataires s’accordent à considérer que l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique constitue un enjeu essentiel de la rénovation de la politique des ressources humaines et des relations sociales. Les actions en la matière doivent à la fois mieux adapter le travail à la personne humaine, pour favoriser le bien-être de chacun tout au long de sa vie professionnelle et contribuer ainsi à renforcer l’efficacité et la production des services, au bénéfice des usagers et des citoyens ». Soulignons que cet accord historique concerne plus de 5,2 millions de fonctionnaires et agents publics.

Les stipulations majeures de l’accord de 2009 ont été transposées dans la loi n° 2010-751 précitée et concernent en particulier :

– le renforcement de la place de la négociation ;

– la consécration de l’élection comme source de la représentativité et de la légitimité des organisations syndicales ;

– la réforme des comités techniques ;

– la création d’un conseil commun de la fonction publique ;

– la création des CHSCT dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique territoriale ;

– le renforcement des garanties de carrière des agents investis de mandats syndicaux en matière de santé au travail.

Comme évoqué plus avant, le lecteur constatera que l’accord de 2009 et la loi de 2010 « approfondissent » les sujets abordés initialement par les négociateurs du protocole de 1994.

De ce dernier protocole à l’accord de 2009, l’objet négocié aura évolué de la visée fonctionnaliste de l’« hygiène et sécurité » et de la seule prévention des risques professionnels à une finalité bien plus large favorisant un engagement vis-à-vis d’un projet commun : la construction de la santé au travail. Ce changement de paradigme a ouvert la réflexion et l’action en matière de SST dans une double perspective :

– logique de résolution collective de problèmes à partir de l’obligation générale de préservation de la SST ;

– logique d’actions convergentes sur un même territoire, pour des activités, des organisations des acteurs qui interviennent et interfèrent à partir d’obligations, d’attentes, d’enjeux différents.

2013 : le temps de la maturité

L’accord de 2009 a été suivi par un autre accord majoritaire : le protocole d’accord du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psychosociaux (RPS). Cet accord entérine une idée force : la nécessaire structuration d’un système de SST et trois principes : obligation générale de sécurité de résultat, anticipation des restructurations et adéquation entre missions et moyens. In fine, les parties prenantes de la SST auront, de façon systématique, à introduire une question dans leurs réflexions et leurs actions : quel impact ont les décisions à prendre sur le résultat du travail, sur le collectif, sur la santé des individus pour ouvrir la porte à un questionnement sur le travail réel et son organisation ? Il s’agit de la première mise en œuvre d’un véritable système de management intégrés/intégrant la SST.

L’accord constitue un socle de débat entre les parties prenantes qui peuvent évaluer leur situation, leurs actions, leurs projets à l’aune de ce qu’ils ont déjà engagé et de ce qui leur reste à faire au regard des préconisations de l’accord. Il reprend, en effet, des mots-clés essentiels pour permettre la prise en compte des origines multi causales et des incidences plurifactorielles des RPS et la mise en œuvre d’actions transversales, pluridisciplinaires et pluriannuelles en termes notamment de :

– Principes, valeurs et déontologie ;

– Finalités : anticipation des actions et de leurs conséquences, démarche pérenne ;

– Humanité : bien-être au travail, prise en compte des exigences émotionnelles ;

– Responsabilité : obligation de sécurité de résultat, adaptation missions / moyens ;

– Acteurs : employeurs publics, chefs de service, responsables RH, encadrement, CHSCT ;

– Relations sociales : participation effective des agents, espaces de dialogue ;

– Conditions de travail : réorganisation et restructuration, évolutions des missions ;

– Formation : référentiels, plans de formation initiale et continue des écoles de service public ;

– Communication : interactions prescrit (descendant) / réel (remontant) ;

– Méthode : évaluation, diagnostic partagé, programme d’action, objectifs, critères d’action, guide d’aide à l’action, suivi interne et externe.

Dans ce sens, les négociateurs de l’accord proposent pour la fonction publique des déterminants de la conception et de la mise en œuvre d’un système de SST. Bien conscients que cet accord limité dans son projet (les risques psychosociaux) ne pouvait prendre en compte l’ensemble des problématiques de la SST, les négociateurs ont précisé en préambule que cet accord constituait la première étape d’une réflexion plus large et plus approfondie portant sur l’amélioration des conditions de travail et la qualité de vie au travail (QVT), la prévention de l’ensemble des risques professionnels.

 

En effet, la prévention des risques psychosociaux s’inscrit nécessairement dans une réflexion plus globale sur la mise en œuvre de la QVT qui est, en quelque sorte, une forme partielle de réponse aux risques psychosociaux. Il est en effet nécessaire d’aborder la question des organisations du travail, de l’impact des technologies de l’information, du rôle et de la place des cadres dans la conduite des politiques publiques (responsabilité des employeurs) et, plus globalement, de l’association des agents, du cadre de leur expression tant sur le contenu de leur travail que sur l’organisation de celui-ci, afin qu’ils soient effectivement en mesure d’agir en faveur de l’amélioration de leurs conditions de travail, de la qualité du travail, de la QVT ainsi que de la qualité du service public qui en dépend.

La question de la qualité et de l’exemplarité des politiques de gestion des ressources humaines n’échappe à pas à cette réflexion (politique du handicap ; promotion de la diversité ; respect du fonctionnement des instances, respect de la vie personnelle des agents, égalité femmes/hommes, anticipation de l’évolution des organisations, etc.).

1982- 2015 : les bénéfices de la régulation

Pour conclure, et avec de Terssac (2012), nous pouvons effectuer le constat que les négociateurs se sont détachés aussi bien d’une « vision objectiviste d’un univers pré-ordonné et ou planifié que de la vision subjectiviste qui privilégie les décisions individuelles, la contingence ou l’indétermination de l’action ». La négociation a permis de découvrir et/ou d’inventer des points de convergences au regard des attentes mutuelles.

Dans un contexte international et national tendu aux niveaux politique, économique et social, les négociateurs, pris par la dynamique de la négociation et faisant preuve d’une certaine autonomie vis-à-vis de leurs structures ou instances de rattachement, ont réussi à :

– poser des principes généraux d’obligations sociales ;

– s’engager dans l’élaboration conjointe de règles sociales légitimes parce que partagées et y consentir ;

– se donner des références communes et humaines pour construire le sens et s’en servir comme étalon pour lire la réalité et pour assurer leur suivi et leur contrôle ;

– promouvoir la régulation territoriale et le principe de subsidiarité (actions et instances au plus près des agents, du travail réel et du niveau de décision) ;

– donner sa place à l’encadrement ;

– mobiliser une pluralité d’acteurs ;

– afficher l’égalité des droits entre les femmes et les hommes au travail ;

– rendre légitime l’exercice des droits à la santé au travail ;

– privilégier les destinataires : agents et usagers du service public.

Ainsi, les partenaires sociaux se sont placés dans une logique d’interaction sociale réglée et finalisée et ce sont leurs interactions réglées qui ont formé système : ils ont construit le système et la négociation qui a contribué à produire les règles. Les négociateurs/trices représentant(e)s du personnel ont assumé le processus et ont milité ouvertement pour une signature des accords mais ils n’ont pas tous et toutes été entendus par leurs instances nationales dirigeantes et en ce sens c’est la qualité de leur travail qui n’a pas été reconnue et ce pour des raisons externes à cette négociation sur la SST.

Sans développer dans ces lignes les conséquences de l’absence de signature du projet d’accord-cadre QVT dans la fonction publique, nous considérons que ce sont les cadres qui ont été les grands « perdants » de cette situation au regard des nombreuses préconisations qui les concernaient.

Et demain ?

À partir d’une genèse construite de 1982 à 1994, les négociateurs/trices et leurs accords majoritaires du 2009 et de 2013 ont participé au développement d’une véritable culture de la SST, à la mise en œuvre d’actions concrètes et à leur suivi et à l’élargissement des rôles et des moyens de l’ensemble des acteurs de la prévention. À la fois catégorie de pensée et de langue pour les négociateurs, la SST est devenue pour l’administration française une nouvelle catégorie sociale de l’action publique.

Nous n’oublierons pas de rappeler que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) en tant que Direction des ressources humaines des trois fonctions publiques a joué un rôle premier pour assurer l’interface avec les cabinets ministériels successifs et le pilotage général transversal des négociations en matière de SST (penser global/agir local) et pour assurer la synthèse cristallisatrice des points de concordance entre les protagonistes au fil des différentes moutures des futurs accords. L’absence de signature en 2015 du projet d’accord-cadre QVT fonction publique a contrarié le processus de validation mais pas la dynamique : en effet, un plan santé travail est en cours d’élaboration via quatre groupes de travail.

En assumant la transition de la prévention des risques à la construction de la SST, les négociateurs ont souhaité mettre en dialogue le projet de bien-être des personnes tout au long de leur vie professionnelle (réalité subjective et individuelle) et la recherche de la qualité du travail et de la QVT (réalité pragmatique et collective). Ils ont permis la construction d’un système de SST et lui ont donné les moyens de sa gouvernance du Conseil commun de la fonction publique au CHSCT de proximité ; en offrant, en particulier, la possibilité de revisiter le travail et son organisation à partir de l’expression des agents et en favorisant ainsi un engagement vis-à-vis du bien commun qu’est la santé au travail.

Nous formulons l’hypothèse conclusive que les marges de manœuvre à venir viendront d’une meilleure articulation entre des démarches participatives portées par un encadrement humain et généreux à tout niveau et des postures stratégiques renouvelées des représentants du personnel sans a priori suspicieux et agressifs qui ne considèrent plus les instances comme des arènes mais comme des espaces de construction de la SST.

La préservation de la SST dépend en premier lieu de l’encadrement et de sa capacité à favoriser un travail de qualité, une QVT et chaque fois que possible le bien-être au travail. Cela n’est pas contradictoire avec l’obligation de fournir un service public efficient et adapté aux attentes des usagers et des citoyens dans un contexte de ressources budgétaires, logistiques et humaines contraintes et avec des représentants des administrations ouverts au dialogue et constructifs.

Mais de nouvelles méthodes doivent être mobilisées plus inductives que déductives pour :

– intégrer la SST dans les projets politiques et dans l’ensemble des décisions de l’encadrement supérieur à celui de proximité ;

– associer la dimension rationnelle des processus et exigences de gestion à la dimension incertaine de la complexité du travail réel ;

– s’appuyer sur l’ensemble des parties prenantes et leurs réseaux ;

– se remettre en question dans le cadre d’un dialogue social productif.

En devenant en 35 ans une nouvelle catégorie sociale de l’action publique en France, la SST est également devenue un instrument de régulation sociale qui favorise la qualité du travail et la QVT pour le bien-être tout au long de leur vie professionnelle des 5,4 millions de fonctionnaires et d’agents des trois versants de la fonction publique.

[1] Assises du Réseau des ergonomes et préventeurs des collectivités territoriales (RESPECT). Paris. 20 octobre 2014.

[2] Cette volonté sera concrétisée par la loi du 23 décembre 1982 qui a créé les CHSCT (c’est-à-dire après le décret fonction publique qui instituait les CHS)


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