Négociation Santé-Travail fonction publique en France. Engagement conviction responsabilité [1]

Cet article a été co-écrit avec David Pesme[2],

« Le plus intéressant dans les cartes, ce sont les espaces vides, car c’est là que cela va bouger », Joseph Conrad

À partir de fin 2009 la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), les départements ministériels et établissements publics ainsi que les instances nationales et régionales de représentation des agents se sont réellement investis pour faire vivre une véritable culture de la santé au travail dans la fonction publique française.

Certains s’enthousiasment du chemin parcouru et mesurent la route qui a été tracée « à marche forcée » depuis cette date[3] tant par la mobilisation de la DGAFP et des départements ministériels et établissements publics que par la mobilisation des instances nationales et régionales de représentations des agents qui se sont réellement investies dans un contexte d’absence jusque-là d’une véritable culture de la santé au travail de la fonction publique.

On peut toutefois rester interrogatif sur ce qui reste à faire au regard des forces en présence, de leurs stratégies et intérêts divergents qui dépendent parfois de décisions dont le fondement échappe. On pourrait citer l’absence de signature de l’accord sur la qualité de vie au travail dans la fonction publique dont la première « victime » aura été l’encadrement mais nous pourrions également faire état, hormis le ministère de la Justice, de l’absence d’élaboration de circulaire interne à chaque département ministériel, administration ou établissement public qui précise les personnes exerçant la fonction de chef de service ou, dit autrement, l’autorité administrative ayant compétence pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous son autorité qui a la charge de veiller à la sécurité et à la protection de la santé de ses agents[4].

Nous observons au quotidien la discordance des postures entre les élus et les directions générales des services, l’inexpérience et la frilosité de l’encadrement supérieur dans la présidence des CHSCT, la méconnaissance des nouveaux textes au niveau des services Ressources humaines ou encore l’absence de formations à la SST et au dialogue social adaptées à l’encadrement supérieur. En matière de démarche d’évaluation des risques, on pourrait pointer la très relative application de réalisation du document unique. Selon une étude récente de la DARES[5] (2016), seuls 46 % des employeurs ont élaboré ou mis à jour un document unique d’évaluation des risques professionnels, pourtant obligatoire pour toutes les entreprises depuis 2001.

Nous souhaitons dans ces lignes proposer un décryptage des négociations nationales pour :

– expliquer ce qui a fonctionné ou ce qui n’a pas fonctionné en matière de SST dans la fonction publique ;

– mettre en évidence, explication et comprendre pourquoi on observe sur le terrain une déconnection entre les négociations/ambitions nationales et les actions locales en matière de SST dans la fonction publique ?

– montrer la nécessaire implication de l’encadrement général et intermédiaire dans la mise en œuvre de la SST dans la fonction publique ?

Après une courte présentation de nos activités et posture, nous proposons ici un regard rétrospectif et documenté[6] sur les grandes étapes de la SST dans les fonctions publiques depuis 2008. Quelques réflexions prospectives sur l’avenir des nouvelles négociations débutées cet été pointent ensuite les enjeux pour l’encadrement dès lors que l’ensemble des recommandations le concernant de façon singulière n’ont pas connu de suite du fait de l’absence de signature du projet d’accord-cadre relatif à la qualité de vie au travail dans la fonction publique.

Nous interrogerons ensuite la dyade confiance/défiance qui en se complétant si aisément libère les parties prenantes de leurs responsabilité et obligations respectives.

Nous concluons sur le partage nécessaire des postures des négociateurs au niveau national entre responsabilité et conviction et surtout le transfert du processus au niveau local dont la clé de réussite passera par un engagement des dirigeants à intégrer les questions de SST dans l’ensemble de leurs décisions.

  1. Regards croisés sur un paradoxe

Ainsi, notre contribution constitue d’une certaine manière une forme de synthèse cristallisatrice de la rencontre de deux parcours et d’un cheminement conjoint autour des questions de santé au travail dans les fonctions publiques de l’État (FPE) et de la territoriale (FPT).

  • Un contexte de relations professionnelles et syndicales en tension

Dans nos interventions sur le terrain (formations, gestions de projets, salons, colloques…), nous constatons également une réelle méconnaissance des représentants du personnel et des agents des évolutions en cours sur les questions de SST. C’est comme si, d’une part, elles ne « descendent » pas jusqu’à eux ni en termes d’information, ni en termes d’actions à mettre en œuvre pour améliorer leurs propres conditions de travail et comme si, d’autre part, le curseur de l’entendement était bloqué sur des problématiques locales faisant obstacle à tout esprit d’ouverture.

Toutefois les étapes franchies au national ont permis de fonder un nouveau système structuré et structurant vecteur de professionnalisation durable (Masse, 2014c). À n’en pas douter, sans naïveté mais avec espoir, nous pensons que les évolutions actuelles vont connaître des chemins différents dans les trois versants de la fonction publique mais nous avons la certitude qu’une dynamique est lancée et qu’il appartient aux parties prenantes de s’en emparer et, en particulier aux chefs de service dans la fonction Publique de l’État, aux élus et aux directeurs(trices) généraux des services (dans la Fonction Publique Territoriale), aux président(e)s de CHSCT, aux représentants du personnel (ainsi qu’à leurs organisations syndicales) et aux agents.

Après la refondation conceptuelle, juridique et fonctionnelle du système de SST, il est manifeste que les finalités des missions et les modalités d’intervention des parties prenantes vont être impactées.

Responsables ressources humaines, assistants et conseillers de prévention, médecins de prévention, inspecteurs/trices SST (État) et chargé(e)s d’inspection SST (Territoriale) auront à revisiter leurs expériences, leurs pratiques et leurs méthodes.

Il en est de même pour les organisations syndicales au niveau de la négociation, de la stratégie d’action individuelle et collective, de la gestion de projets mais également au niveau de leurs rôles et missions aujourd’hui renforcés. Le vaste mouvement en cours irriguera également le quotidien des agents trop souvent oubliés en matière d’expression sur leur travail et de formation en SST.

Mais rien n’évoluera durablement si en amont élus, encadrement supérieur et chefs d’établissement ne se mobilisent pas en amont chacun pour ce qui les concerne, pour impulser des dynamiques locales entre les préconisations descendantes issues du dialogue social national et les questionnements singuliers de leurs territoires juridiques, géographiques, fonctionnels… de compétence.

Ces derniers devront également accepter que la clé de réussite de cette mobilisation leurs imposera de s’appuyer sur une « interface » naturelle entre eux-mêmes, les agents et le travail réel : les cadres de proximité « souvent pris en tenaille entre les objectifs fixés par la direction et la traduction de ces objectifs en tâches à réaliser par l’équipe encadrée » (Piney et al, 2015). L’encadrement supérieur doit porter « la subsidiarité, le management du travail, la création d’espace de discussion » en organisant une réflexion qui associe des problématiques locales et une approche globale pour repenser le modèle organisationnel (Lanoë 2016).

  • L’expérience du consultant (D. Pesme)

Nous possédons une expérience de plus de 15 années d’intervention de terrain (public et privé) que nous déployons avec une équipe de cinq personnes :

– formations « réglementaires » et « formations actions » collectives ;

– audit conseil, études ergonomiques, analyses de situations de travail ;

– le coaching collectif et individuel ;

– accompagnement de projet de construction de système SST.

Nous avons à ce jour réalisé des formations pour plus de 200 CHSCT à l’intention de plus de 2500 membres, pour plus de 1200 assistant(e)s et plus récemment de conseiller(e)s de prévention et pour plus de 3500 cadres de tous niveaux dans des collectivités de 3 à 12 000 agents.

  • L’analyse du professionnel-chercheur (M. Masse)

Nous développons nos activités autour de trois grands axes :

– la professionnalisation des parties prenantes en matière de santé et de sécurité au travail dans la fonction publique ;

– la promotion d’une culture de la SST au travers de partenariats (salons, comités d’experts) ;

– l’ingénierie et développement à travers des expérimentations et des productions de connaissances professionnelles et scientifiques.

Notre analyse de professionnel-chercheur s’appuie depuis 2006 sur les expériences relatives aux activités précitées mais également depuis 2009, d’une part, sur une centaine d’interventions orales dans des univers variés (associations, collectivités territoriales, écoles de service public, organisations syndicales, salons SST, services déconcentrés de l’État, universités) et, d’autre part, sur de nombreuses contributions professionnelles et scientifiques écrites (ouvrages, colloques, revues, magazines)[7].

  • Notre approche méthodologique

Notre propos ne peut être considéré comme la présentation des résultats d’une recherche formelle, ni en sciences de gestion comme cadre théorique, ni en management public comme champ disciplinaire. Toutefois, il concerne conjointement ce cadre et ce champ. Il s’agira ici plutôt d’un retour d’expérience qui se fixe pour but de présenter un contexte, d’analyser une situation et de tirer quelques conclusions. Il existe très peu de littérature sur le sujet que nous évoquons et nous figurons parmi les premiers « producteurs » et diffuseurs de connaissances sur le sujet ce qui explique notre bibliographie fournie aux niveaux professionnel et scientifique. Au-delà de nos articles, nous sommes appuyés sur nos propres bilans de conférences, d’animation de table rondes, de formation reçues ou dispensées mais également sur l’ensemble des matériaux techniques : marchés publics, bons de commande, cahiers des charges, référentiels, programmes que nous mobilisons au quotidiens dans nos activités.

Dit autrement et du point de vue de la méthodologie de recherche, pour l’un, nous avons eu une approche plutôt inductive : mise en questionnement de nos expériences, exploration de nos archives, analyses et synthèses des éléments clés à charge ou à décharge.

Cet article repose, d’une part et pour l’un, sur l’ensemble de nos activités de professionnel-chercheur et de consultant en formation SST dans une démarche à la fois empirique, inductive et spéculative : le risque encouru n’étant plus de se perdre dans l’analyse du discours des parties prenantes mais dans les productions des connaissances en général et dans la nôtre en particulier que nous avons explicité dans un colloque dédié à ces questions (Masse, 2013). D’autre part et pour l’autre, notre double expérience public / privé a permis de croiser nos deux niveaux de regards, le premier sur une forme de comparaison des ressemblances et des dissemblances des récentes problématiques entre FPE et FPT et le second grâce à une approche plus contradictoire entre deux univers où les analogies peuvent paraître aussi fortes que les contradictions.

Ainsi nous livrons une analyse qui ne se veut pas conclusive mais prospective ; d’autant qu’un nouveau cycle de négociations est engagée depuis septembre 2015 sur ces questions.

  • Notre vision de la négociation SST : un certain paradoxe

Pour préparer nos interventions et sans avoir une vision suffisamment précise de l’effectivité de la mise en œuvre des actions de prévention des risques professionnels, les différents éléments d’analyse accessibles collectés au quotidien indiquent que la démarche d’évaluation des risques professionnels, le Document Unique, le CHSCT, les Assistants de Prévention ou la médecine professionnelle, à titre d’exemple, ne jouent pas le rôle attendu. De même, malgré une vingtaine d’années de formation de membres de CHSCT, le bas niveau d’acculturation et le manques d’actions concrètes réalisées montrent une diffusion et une exploitation faible des connaissances en matière de SST acquises pendant ces formations ; nous pensons que le format de ces formations initiales devraient être complétement revisité sur le fond et sur la forme.

Et que dire de l’absence totale de demande de formation SST pour des responsables ressources humaines ou des président(e)s de CHSCT, qui participent parfois mais sur un strapontin à la formation des membres de CHSCT.

Aujourd’hui la négociation SST se trouve donc confrontée à un inquiétant paradoxe qui ne va pas sans faiblir depuis 2009 :

– il existe un décalage de plus en plus important entre la qualité des relations sociales entretenues au niveau national et celles qui existent sur le reste du territoire ;

– plus les négociations nationales, en quelque sorte, se professionnalisent » et plus elles se décalent sur le fond avec le terrain. Les acteurs/trices de terrain, toutes origines confondues font le constat de l’arrivée de la QVT dans leur environnement alors qu’ils n’ont pas encore « digéré » soit les préconisations de l’accord de 2009 (en commençant par l’évaluation des risques) soit celles relatives aux risques psychosociaux. Et c’est particulièrement vrai pour l’encadrement tiraillé entre les injonctions descendantes et la gestion de leurs agents.

L’enjeu de la nouvelle négociation se situe donc moins en termes de réunir les conditions d’un accord commun que de réussir les conditions de son incarnation sur le terrain. Nos expériences actuelles montrent que ce redéploiement descendant, ce transfert d’appropriation relève aujourd’hui de la naïveté ou de l’illusion. Il reste donc, à revisiter les systèmes décisionnels en amont et leur déclinaison en aval et à prendre en compte les agents dans ce processus et à inventer sur le terrain et à partir du terrain des modalités d’intervention singulières.

  1. Une émergence tardive mais une négociation sans précédent

S’intéresser aux conditions de travail des fonctionnaires et agents de la fonction publique en France n’est pas toujours allé de soi. C’est Jean Auroux, ministre du travail de 1981 à 1983 qui a été à l‘origine du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique (de l’État). À cette époque il n’était encore question que d’une approche bien éloignée de la qualité du travail et de la qualité de vie au travail complètement intégrées dans les discours actuels.

Nous allons voir qu’à partir de la fin des années 2000, des négociations se sont engagées à l’intention des fonctionnaires et agents des trois versants de la fonction publique avec l’objectif de :

– développer d’une véritable culture de la SST ;

– mettre en œuvre des actions concrètes et d’assurer leur suivi ;

– veiller à l’élargissement des rôles et des moyens de l’ensemble des acteurs/trices de la prévention.

  • Une genèse fondatrice entre parcours professionnels et conditions de travail

Inscrite à l’agenda social depuis le 4 février 2008 et pour faire suite aux Accords de Bercy du 2 juin 2008 relatifs à la rénovation du dialogue social[8], la négociation sur les conditions de travail dans la fonction publique s’est basée sur les conclusions issues de la Conférence sociale de l’automne 2007 sur les parcours professionnels et les conditions de travail.

Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la Fonction publique et André Santini, secrétaire d’État chargé de la Fonction publique lance le 15 juillet 2008 une négociation avec les partenaires sociaux de la fonction publique pour donner une nouvelle impulsion sur le sujet des conditions de travail et pour améliorer la prévention des risques professionnels et la lutte contre ces derniers.

Quatre pistes de travail figurent alors pour le gouvernement :

  • réforme des instances de pilotage et décloisonnement des approches entre les fonctions publiques et le secteur soumis au code du travail ;
  • meilleure connaissance des dangers, des risques et des expositions en milieu professionnel ;
  • renforcement des fonctions de conseil, d’inspection et de pilotage ;
  • mobilisation en faveur de l’emploi des seniors.

S’inspirant des chantiers ouverts et des actions menées en matière de santé au travail du plan santé au travail 2005-2009, le ministère de la Fonction publique souhaite proposer une série de mesures visant à améliorer la prévention des risques professionnels et la lutte contre ces derniers dans la fonction publique.

  • SST et dialogue social national

Fin 2009, le ministre annonce la signature de l’accord du 20 novembre 2009 sur la SST dans la fonction publique par 7 des 8 organisations syndicales concernées (CFDT, CFTC, CGC, CGT, FO, FSU et UNSA) et par l’ensemble des employeurs publics (FHF, AMF, ADF, ARF, collège employeur du Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale)[9].

L’association par le Gouvernement des représentants des employeurs publics hospitaliers et des collectivités territoriales à la définition d’une politique transversale qui va s’appliquer aux trois versants de la Fonction publique (État, collectivités territoriales et hôpitaux) marque une réelle nouveauté.

Il évoque à cette occasion le fait que de bonnes conditions de travail concourent à la qualité du service public et à la revalorisation du travail et favorisent le bien-être des agents ; élément essentiel selon lui d’une gestion des ressources humaines moderne et dynamique.

L’accord concerne 5,2 millions d’agents titulaires et contractuels de la Fonction publique, comprend 15 actions organisées autour de 3 axes[10] :

– instances et acteurs opérationnels en matière de santé et sécurité au travail ;

– objectifs et outils de prévention des risques professionnels ;

– dispositifs d’accompagnement des atteintes à la santé.

Nous retenons deux points majeurs des évolutions proposées par l’accord :

– la mise en place d’une fonction d’observation de la SST pour établir un véritable état des lieux documenté, collecter des données, exploiter les informations et les outils méthodologiques existants, construire une évaluation des actions mises en place et de leur impact depuis plus de trente ans (1982 pour l’État et la Fonction Publique Hospitalière et 1985 pour la Territoriale) afin de définir une nouvelle stratégie et de nouvelles actions pour améliorer les conditions de travail à partir d’objectifs et d’indicateurs de suivi de mise en œuvre des actions ;

– l’élargissement des compétences des comités d’hygiène et de sécurité (CHS) aux conditions de travail (CHSCT).

C’est la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique (JORF du 6 juillet 2010) qui traduit pour les fonctions publiques de l’État (FPE) et territoriale (FPT) les préconisations des accords de Bercy précités[11].

  • De la SST à la Qualité de vie au travail (QVT)

Pour remédier à ce qu’ils ont estimé être le cloisonnement des politiques de SST, les partenaires sociaux se sont ensuite lancés dans l’élaboration d’un plan d’action national de lutte contre les risques psychosociaux applicable à tous les agents, titulaires et contractuels.

Le processus de négociation SST-conditions de travail se prolonge donc pour aboutir à la signature du Protocole d’accord majoritaire relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique le 22 octobre 2013[12].

La prévention des risques psychosociaux est envisagée comme une démarche intégrée qui doit s’appuyer sur un diagnostic, présenté en CHSCT, qui conduit, en fonction des risques identifiés, à la définition d’actions dépassant largement le thème de la SST ; dit autrement, ces actions devaient prendre en compte les conditions du et de travail.

Mais son préambule rappelle l’obligation de sécurité de résultats en matière de protection de la santé physique et mentale qui incombe à l’ensemble des employeurs, publics comme privés, pour l’ensemble des salariés et des agents publics, quel que soit leur statut professionnel. Les négociateurs y considèrent également que la prévention des risques psychosociaux doit s’inscrire dans une réflexion plus globale sur la qualité de vie au travail (QVT).

Cet accord constitue ainsi la première étape d’une réflexion plus large et plus approfondie portant sur l’amélioration des conditions de travail, la prévention de l’ensemble des risques professionnels et la QVT. Pour cette dernière, il restait à définir les orientations et les mesures pertinentes pour les trois versants de la fonction publique en s’appuyant sur les acquis de la négociation interprofessionnelle conclue le 19 juin 2013 pour le secteur privé.

Dans un projet d’accord sur la QVT dans la fonction publique finalisé en janvier 2015, les partenaires sociaux de la fonction publique, ont repris des éléments du préambule de l’ANI de 2013 et ont revisité la définition de l’Anact (2007). Ils ont proposé une définition assez exhaustive et surtout singulière en associant le travail et son organisation, les personnes et les collectifs à la mission générale de service public : « La notion de qualité de vie au travail renvoie à des éléments multiples, qui touchent les agents individuellement comme collectivement et permettent, à travers le choix des modalités de mise en œuvre de l’organisation du travail, de concilier la qualité des conditions de vie et de travail des agents et la qualité du service public. L’amélioration de la qualité de vie au travail est une démarche qui regroupe toutes les actions permettant d’assurer cette conciliation. Il s’agit d’un processus social concerté permettant d’agir sur le travail (contenu, organisation, conditions, contexte) à des fins de développement des personnes et des services ».

Dans une étude (Pracros, Masse, à paraître) avec une collègue psychologue du travail, nous avons analysé les arguments de chaque partie. Nous avons remarqué la relativité des divisions entre les signataires. Tout compte fait, il s’agit plus de divergences sur la forme que sur le fond alors, dit autrement, leurs arguments se complètent plus qu’ils ne s’opposent.

  • QVT, panne et pause de la négociation

Bien que destiné à compléter les textes sur la SST, l’égalité professionnelle hommes-femmes et la prévention des risques psychosociaux, quatre organisations syndicales (CGT, FO, FSU et Solidaires) n’ont pas souhaité signer le projet d’accord-cadre du 12 janvier 2015 sur la qualité de vie au travail dans la fonction publique. Catalogue de bonnes intentions, outils de management, bonnes pratiques idéalisées, écran de fumée… de nombreux arguments ont été évoqués. Elles ont été unanimes à déclarer que l’on ne pouvait pas parler de QVT si le gouvernement continuait de dégrader les conditions de travail du fait des nombreuses réformes engagées : réduction des effectifs, intensification du travail « dans un contexte de remise en cause des acquis sociaux, notamment au travers du projet de loi Macron, ainsi que des politiques d’austérité budgétaire » (Turbet-Delof 2015).

Dans le même temps les pro-signature ont vu dans cet accord un objectif général permettant de redonner au travail un sens et lui rendre son rôle d’épanouissement individuel et collectif en s’attaquant de façon globale aux déterminants environnementaux (physiques, juridiques), relationnels et organisationnels, collectifs et individuels qui sont communs aux facteurs de risques professionnels qui continuent à peser sur la santé des agents. Les employeurs publics seraient ainsi amenés à « prendre conscience de leurs responsabilités, de leurs obligations de protection des agents et à corriger la politique qu’ils mènent en matière de conditions d’emploi et de travail, de système de gestion de ressources humaines » (UNSA[13] 2015) ; cette organisation syndicale centrale considérant que « c’est un impératif à l’heure des changements majeurs qui vont être opérés dans toute la fonction publique ».

On pointera ici les nouveaux droits offerts par le projet d’accord :

– droit d’expression directe des agents quant au contenu et à l’organisation de leur travail (agents reconnus comme acteurs de leurs conditions de travail) ;

– droit d’alerte sur les difficultés de mise en œuvre des politiques publiques ;

– droit à la déconnexion de tout moyen de communication et d’information en dehors des heures de service ;

– respect de la séparation entre vie personnelle et vie professionnelle ;

– droit de recours en cas de refus de l’autorisation d’exercer en télétravail.

– étude d’impact obligatoire en cas de restructuration de service :

Dans le vaste contexte actuel de réformes (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, loi relative à la délimitation des régions, loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la république), on constatera que l’absence de signature de l’accord n’a pas permis aux organisations syndicales ainsi qu’aux membres des instances de représentation du personnel de jouer leur rôle pendant l’année 2015 à l’occasion de l’engagement concret de ces réformes dans les services régionaux de l’État et dans les collectivités.

Comme le signale un des négociateurs de la CFDT, il est certain que l’accord QVT devait assumer la gageure de fixer un « cadre suffisamment précis pour qu’il ne soit pas dévoyé et qu’il reste souple afin de s’adapter aux différentes réalités des trois versants de la fonction publique » (Heitz, 2015). Trois accords singuliers à chaque fonction publique devaient être ensuite négociés.

Pour autant et pour la première fois depuis 2009, on a constaté que les instances nationales décisionnaires de la signature des accords ont pris le pas sur les travaux et les arguments des négociateurs. La non signature de l’accord QVT a certainement ralenti la dynamique mais n’a pas stoppé le processus de dialogue social engagé depuis 2008. Toutefois, il s’effectue au prix de quelques renoncements ; comme le déclare une représentante d’une organisation non signataire « le contexte pouvait-il nous permettre de convaincre les agents et les syndiqués de l’importance de ce que nous avions négocié ?[14] ».

Qu’il s’agisse de son expression dans les gestes simples du quotidien ou de son « accompagnement » par des professionnel(le)s aguerri(e)s ergonomes ou cliniciens, nous remarquons que, d’une part, c’est le travail qui reste le plus grand perdant de cette situation et, par-delà, les agents des trois fonctions publiques et leur encadrement.

  1. QVT, espoir et éclipse de l’encadrement

N’oublions pas que les partenaires sociaux dans la négociation initiatrice du processus en cours (Accord de 2009) n’ont formulé aucune préconisation spécifique pour l’encadrement.

C’est le préambule de l’accord cadre du 22 octobre 2013 prévention des risques psychosociaux (RPS) qui a renvoyé explicitement à la négociation QVT le soin de développer et amplifier certaines des premières mesures retenues par ses signataires en précisant que ce protocole constituait la première étape d’une réflexion plus large et plus approfondie portant sur l’amélioration des conditions de travail et la qualité de vie au travail.

Cette concertation devait avoir vocation à aborder la question des organisations du travail, de l’impact des technologies de l’information, du rôle et de la place des cadres dans la conduite des politiques publiques (responsabilité des employeurs) et, plus globalement, de l’association des agents, du cadre de leur expression tant sur le contenu de leur travail que sur l’organisation de celui-ci afin qu’ils soient effectivement en mesure d’agir en faveur de l’amélioration de leurs conditions de travail, de la qualité du travail, de la vie au travail ainsi que de la qualité du service public qui en dépend.

Ceci est d’autant plus important que l’accord devait ensuite faire l’objet d’une déclinaison dans les trois versants de la Fonction publique pour s’appliquer dans les services, les collectivités locales et les établissements hospitaliers. C’est donc dans un cadre négocié avec les organisations syndicales représentatives que l’amélioration de la qualité de vie au travail pouvait se discuter au plus près possible des activités des agents, des risques auxquels ils sont exposés et des niveaux de décisions les plus pertinents (on retrouve ici la logique de subsidiarité).

  • Accord de 2013, les prémices du changement

Pour l’encadrement spécifiquement, il est prévu de conforter son rôle, sa place, ses moyens et son accompagnement en apportant une attention toute particulière au rôle de l’encadrement à tous les niveaux dans les plans de prévention des risques psychosociaux. Sans oublier que si, de par leur place et leur rôle dans les services, les encadrants peuvent participer à la prévention des risques psychosociaux, ils peuvent aussi eux-mêmes y être exposés.

C’est une condition nécessaire pour qu’il puisse exercer efficacement sa mission de soutien des équipes. À cette fin, des actions concrètes doivent être mises en place par les employeurs publics afin de conforter le rôle de l’encadrement, notamment en accordant aux encadrants une plus grande latitude dans leurs champs de compétences et ceci en relation avec les CHSCT et CT ou CTE. À ces fins, il est prévu de :

– donner à l’encadrant des marges de manœuvre et de décisions pour optimiser l’efficacité et la cohésion de son équipe ;

– permettre aux encadrants de formaliser et de faire remonter au niveau supérieur les réalités du travail et les difficultés des équipes à mettre en œuvre les décisions ;

– mettre à leur disposition des moyens d’accompagnement lorsqu’ils sont en difficultés ou face à des agents en difficulté. Des dispositifs de soutien ponctuels doivent être proposés ;

– former les encadrants dans le cadre de leur formation initiale et continue (dialogue sur le travail, animation du collectif, accompagnement des individus…) ;

– créer des espaces de discussion au niveau des encadrants eux-mêmes pour échanger sur leurs pratiques professionnelles ;

– rendre systématique la formation, tant initiale que continue, des responsables de service et de l’encadrement en matière de prévention des RPS ;

– intégrer la qualité de vie au travail des équipes dans les objectifs de l’encadrement.

Bien conscients des difficultés rencontrées sur le terrain pour faire vivre les préconisations issues des négociations nationales puis du cadre réglementaire du cadre (comme nous l’avons pointé pour nos propres activités), les négociateurs signataires ont voulu aller beaucoup plus loin :

– d’une part, ils ont demandé que soit rappelé dans une circulaire du Premier ministre les obligations juridiques du chef de service ou du responsable de service en matière de mesures prises pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs : organisation adaptée, moyens appropriés, actions de prévention, d’information et de formation[15] ;

– d’autre part, en matière d’évaluation des risques professionnels, ils ont prévu que l’existence et la qualité du document unique (Duerp) soient pris en compte dans le cadre de l’évaluation des cadres dirigeants qui ont la responsabilité juridique de l’organisation de son élaboration et de son actualisation (chefs de services et responsables de services).

  • Projet d’accord-cadre QVT, la désillusion

Comme évoqué plus haut le projet d’accord-cadre QVT devait prendre la suite de l’accord de 2013. Le Gouvernement et les signataires ont souhaité pour l’ensemble des agents publics, quel que soit leur statut, remettre le travail au cœur de la réflexion sur les organisations afin que tous les agents soient mis en situation de réaliser un travail de qualité et puissent bénéficier d’une qualité de vie au travail.

Compte tenu de nos travaux depuis presque 10 ans et de nos échanges et/ou contributions avec ces parties prenantes, nous pensons que cette posture pour la fonction publique résulte, en particulier, des travaux menés pour le secteur privé à la fois par l’Anact et le Réseau Aract, l’Afnor, les chercheur(e)s (Barth, Clot, Detchessahar, Gollac, Hubault, Rochefort, Yanat…), les Écoles de management… Clinique du travail, sociologie du travail, sciences de gestions… ont investi ses questions… Du strict point de vue du dialogue social, on constate que les partenaires sociaux de la fonction publique ont été en capacité de s’approprier cette histoire de la QVT « privée » et sont allés beaucoup plus loin que leurs homologues dans l’ANI de 2013.

Ils ont ambitionné, plus particulièrement, de mieux préparer les agents en position d’encadrement en mettant en place des dispositifs d’accompagnement et en créant l’obligation d’une formation RH pour tous les primoaccédants à des fonctions d’encadrement qui prenne en compte la qualité de vie au travail et la priorisation de ces formations en cours de carrière pour les encadrants déjà en fonction.

D’un point de vue global, la démarche d’amélioration de la QVT consistait ainsi à :

– définir un cadre collectif de travail ouvert facilitant le partage de l’information et les échanges entre agents et entre les agents et leur hiérarchie ;

– mettre en place une organisation du travail respectueuse des temps personnels ;

– adapter les modes d’encadrement pour mieux coordonner et soutenir les agents au sein des collectifs de travail ;

– donner du sens à l’action collective par l’écoute et la responsabilisation ;

– permettre la participation des agents, selon leur place et leur expertise, aux choix et aux décisions.

Nous ne pourrons reprendre de façon extensive dans ces lignes les préconisations de l’accord et nous nous intéresserons spécifiquement à l’encadrement.

L’Axe 1 concernait 1/ le travail et son organisation reposant sur une culture du collectif de travail en s’appuyant sur l’expertise de tous les agents, y compris les agents en position d’encadrement et reconnaître l’agent comme acteur de l’organisation de son travail, 2/ l’accompagnement des agents en position d’encadrement pour leur permettre de promouvoir la qualité de vie au travail et d’en bénéficier.

Les mesures 4, 6, 7 et 8 concernaient :

– La clarification de la notion d’agent en position d’encadrement et des missions, objectifs et priorités des agents en position d’encadrement en leur donnant les marges de manœuvre nécessaires à l’exercice de leurs responsabilités ;

– la mise en place de dispositifs de prévention des situations de tension en appuyant les cadres de proximité et en réaffirmant le soutien que l’administration doit apporter à ses agents ;

– la mise en place, pour les agents en position d’encadrement, des parcours de formation, des échanges entre pairs et tout dispositif permettant de développer les compétences d’encadrement.

La démarche s’est appuyée sur un double principe : s’intéresser autant au management du travail qu’au « travail de management » qui se situe « au croisement de deux attitudes contradictoires dont se nourrit le travail : la confiance et la liberté » (Hubault 2013) en s’intéressant tout autant :

– au travail réel : dans sa réalité propre hors du prescrit (dans la prise en compte de l’exercice de l’activité) et dans sa quotidienneté (espaces de discussion pour en parler) ;

– à l’autorité comme position institutionnelle, hiérarchique mais également comme posture pour donner des marges de manœuvre dans e travail ;

– à l’évaluation (y compris de l’encadrement lui-même) ;

– la subjectivité : souhaits des personnels, vie privée.

La prise en compte des spécificités de l’encadrement et la confiance qui lui était faite de pouvoir jouer un rôle de premier plan dans la QVT a fait long feu au premier trimestre 2015 et les problématiques de l’encadrement sont, à nouveau, tombées sous l’éteignoir.

  1. Un accord SST, pourquoi, avec qui et comment ?

Pour de nombreuses parties prenantes, la déception fut grande mais il ne peut être fait abstraction des avancées significatives en quelques années de l’organisation du cadre de la SST grâce à la signature des accords de 2009 et 2013 :

– En amont, les représentants des organisations syndicales se sont fortement engagés dans ces négociations, ont acquis de nouvelles connaissances et de nouvelles compétences et ont pu constituer de véritables forces de réflexion ;

– En aval, l’action structurée et structurante de la DGAFP représente une véritable innovation en matière de négociation et de gestion des ressources humaines dans la fonction publique (Masse, 2014a). Elle a permis, en moins de cinq années, de fixer l’ensemble d’un système SST de la fonction publique (Sanglerat Masse 2014) dans les départements ministériels et les établissements publics (et en particulier, l’articulation entre les comités techniques et les CHSCT).

– Spécifiquement dans la fonction territoriale, le nouveau seuil de 50 agents fixé pour la mise en place d’un CHSCT (au lieu de 200), a permis d’atteindre un nombre extraordinairement plus important de collectivités[16] . Une nouvelle catégorie est également concernée : la communauté de communes, jusqu’ici généralement non concernées, et dont la réforme territoriale va favoriser la montée en puissance et la place dans l’emploi public dans les prochaines années.

En termes de subsidiarité (Masse, 2014b) entre système SST « descendant » et informations de terrain « remontantes », la dynamique se concrétise : les membres de la Commission centrale hygiène, sécurité et conditions de travail (CCHSCT) du Conseil supérieur de la fonction public de l’État (CSFPE) ont fait état de leurs recommandations relatives à la « réalisation, dans tous les services, d’un document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP) de qualité et opérationnel[17]  à partir des informations transmises par les départements et établissements publics.

C’est ainsi qu’avec un des négociateurs des accords de 2009 et 2013, nous avons pu considérer que la SST est devenue véritablement une nouvelle catégorie sociale de l’action publique en France (Garnier Masse 2015).

  • L’engagement au travers d’une nouvelle négociation

Depuis le 4 juin 2015, une nouvelle concertation a donc été impulsée pour prolonger la politique de prévention et la prise en compte de l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique initiées avec l’accord de 2009.

Les négociateurs/trices se retrouvent pour produire un projet d’accord SST 2 autour de quatre groupes thématiques :

– Acteurs et instances de la prévention : chefs de service, assistants et conseillers de prévention, présidence et cartographie des CHSCT, équipes pluridisciplinaires, inspecteurs/trices SST, ligne budgétaire HSCT;

– Inaptitude, reclassement, instances médicales, accidents et maladies professionnels (AT-MP) ;

– Risques professionnels (et renforcement de la traçabilité individuelle des risques) ;

– Pénibilité.

En revenant sur les fondamentaux de la SST, sur les moyens des parties prenantes et, d’une certain manière, sur les déterminants majeurs de l’action vis-à-vis des agents les partenaires sociaux se donnent les moyens de se retrouver et d’avancer sur des chantiers où il reste encore beaucoup à faire. On pourra regretter que le débat sur le travail et l’encadrement paraissent aujourd’hui mis de côté dans ces questionnements sur la SST.

Pourtant, il est certainement temps de quitter cette vision statique des organisations, des métiers… Elles seraient modifiées de manière ponctuelle par des projets, limités dans le temps et dans l’espace et où, certes après quelques turbulences, après être passées d’un point A à un point B elles redeviendraient stable. Sans prôner une forme de fuite en avant, le travail aujourd’hui n’est-il pas un système vivant en changement continu ? Ne nécessite-t-il pas des adaptations permanentes des dirigeants, des encadrants et des agents dans un environnement mouvant et incertain pour mieux en comprendre ses forces et en atténuer ses effets négatifs et pour œuvrer en toute conscience sur les nouveaux possibles à inventer pour la qualité du travail et la qualité de vie au travail ?

Dans la fonction publique, n’est-il pas grand temps de reconnaitre deux catégories de parties prenantes comme des acteurs/trices entier(e)s de la santé au travail :

– les responsables du niveau supérieur, chefs de services, chefs d’établissement, élus, directeurs/trices généraux de service) ;

– la ligne hiérarchique dans sa globalité, dans la continuité des travaux conduits par Lachmann et al. (2010) ou Dab (2008) ;

– les responsables des services Ressources Humaines.

N’est-il pas nécessaire à la fois de soutenir ces acteurs, eux-mêmes travailleurs fortement impactés par les changements et de développer leurs capacités de construction de la SST dans les processus de changement auxquels sont confrontés leurs agents. Les conditions de leur engagement et de leur mobilisation passent par la reconnaissance de leur existence, en particulier, en les sortant de leur invisibilité règlementaire.

  • Faire et parler et en faisant : se faire et se professionnaliser

En termes de développement durable, on peut, sur le principe, interroger les processus permanents de changement précédemment évoqués et il est important de considérer que cette situation n’est pas inéluctable. On peut en même temps considérer qu’aujourd’hui le changement n’est pas un « segment » entre un point A stable et un point B stable mais un mouvement continuel en boucle, spirale, rétroactions…

Pour autant, il est bien nécessaire de mettre en adéquation les sollicitations faites aux agents à court terme et l’accompagnement dont ils peuvent avoir besoin pour assurer la permanence d’un service public de qualité. À l’instar de la dimension intégrée et intégrative de la SST dans les processus de décisions, les liens entre activités professionnelles et compétences individuelles et collectives et entre travail et formation doivent être effectués au quotidien dans, par et pour l’action ; nous citons ici le projet exemplaire de la Région Rhône-Alpes (Goulois 2015).

Il en va du sens même que l’encadrement et les agents pourront donner à leur travail à titre individuel et au titre du collectif. Car pour bon nombre de ces derniers dans les services de l’État comme dans les collectivités qui fusionnent ou qui connaissent des doubles tutelles, les évolutions actuelles, et en particulier les réorganisations fonctionnelles et géographiques de leurs activités actuelles et futures, représentent un choc culturel, identitaire, personnel sans précédents. Et il n’est pas certain que les espaces de dialogue, de discussion[18] suffisent pour les rassurer. Le sens du travail et de leur travail pour favoriser la santé au travail ne sont pas donnés mais (socio)construits et (socio)produits à travers des processus sociaux concertés et quotidien : ils ne peineraient pas à dessiner une image précise d’un espace de discussion « idéal »[19] si les espaces de discussion potentiels et bien concrets étaient employés au quotidien. Ils s’appellent :

– le « Bonjour comment ça va ? », le temps de la pause-café… ;

– la réunion d’équipe, la réunion de service ;

– l’entretien formation, l’entretien professionnel ;

– la journée annuelle du personnel…

Pourquoi la discussion sur le travail ne pourrait-elle pas simplement s’effectuer pendant le travail et au fil de sa construction et de sa production. Ces échanges permettraient de mobiliser toute la chaîne des parties prenantes. Dans la FPE, du point de vue de l’encadrement supérieur on constate des postures de déni et de sentiment d’impunité ou une méconnaissance du rôle et des missions du « chef de service » en tant que représentant de l’employeur public[20]. La fracture vient du fait que l’on fait peser des obligations mais qu’il existe une réelle absence de définition du cadre et du périmètre d’action. On ne recherche ni à les définir, ni à aider à leur conduite, selon quels moyens et par quels acteurs.

Pour aller un peu plus loin, et en référence aux travaux de Clot, le chemin vers la qualité du travail autorise ainsi les coopérations conflictuelles du point de vue du travail, et les controverses apprenantes du point de vue du développement des connaissances et des compétences et c’est ainsi que nous la considérons comme un vecteur de professionnalisation durable.

  • SST, marchés publics et « moins-disance »

Cette dernière vision semble idéale voire idéalisée. Ici encore nous sommes rattrapés (tempérés) par le réel à travers un exercice de style imposé : les marchés publics (MP).

Les parties prenantes de la SST se heurtent à la fois aux exigences formelles des MP mais également au manque de temps et de moyens mais également au déficit de réflexion des commanditaires sur les réels besoins de compétences pour faire face aux nouvelles organisations. Trop souvent, on aboutit à des demandes de formations placebo ou alibi et l’on forme alors à la conduite (et plus souvent à l’acceptation) du changement (non décidé) ou encore à la QVT, comme on a formé à mieux gérer son stress.

Nous effectuons à ce titre un double constat :

– en matière de SST, dans de nombreuses structures de toutes tailles, la dimension économique du marché a pris le pas sur le contenu de la prestation intellectuelle : pondération des critères, qualité de la prestation ou qualité du CV des intervenants inférieure à celle du critère prix, gestion des marchés de formation de plus en plus  transférée vers des services qui ont en charge les conditions de travail des agents vers les services gestionnaires des marchés publics ;

– les gestionnaires des MP privilégient les offres standardisées, « hors sol »,  décontextualisées, dans une logique où la « moins-disance » est privilégiée sur la mieux-disance » (pas de dialogue compétitif lors de la sélection des prestataires, pas de prise en compte de prestations d’ingénierie pédagogique, pas de parcours de formation …).

Tout au long de l’année on se demande alors pourquoi un tel décalage entre les propositions formulées dans le cadre du marché qui peuvent être intéressantes mais insuffisantes et imprécises et les formations réellement mises en œuvre… Pourquoi des formateurs/trices intervenants chevronnés sont remis en cause, pourquoi les participants regrettent que les formations restent théoriques, conceptuelles et loin de leur réalité professionnelle ? Quand on reçoit les notifications de rejets de nos offres, on s’aperçoit, après analyse, dans la plupart des cas que c’est le moins-disant financièrement qui a été retenu. Hors, arrivé à un certain niveau de prix, la qualité de l’offre sur le papier ne peut pas se transférer également dans la prestation lors du face à face sauf à sous payer des intervenants au regard des compétences affichées dans les CV ou à mobiliser d’autres intervenants que ceux affichés initialement.

Et ce phénomène n’est pas compensé par les représentants du personnel qui, dans la majeure partie des cas, ne sont pas consultés et ne sont en mesure ni de débattre sur le fond des questions de développement des compétences individuelles et collectives en SST, ni de participer à l’élaboration de commande de formation.

  • D’une confiance construite à une confiance offerte

En résumé, depuis 2007, la réforme de l’État provoque pour ses agents des modifications importantes en termes d’activité, d’organisation du travail et, par incidence, occasionne une perte de repères culturels, éthiques et professionnels. Nous avons vu que l’ensemble des organisations syndicales de la fonction publique ont anticipé l’émergence de ces problèmes. Elles ont accepté d’engager des 2008 des négociations et ensuite ont signé des accords-cadres.

Mais dans la négociation, la confiance n’a pas précédé l’action, ne l’a pas accompagnée : elle fut une conséquence des conditions et des enjeux de cette négociation. En ce sens, nous nous sommes donc démarqués quelque peu de la problématique proposée le 5ème colloque de l’AIRMAP en nous intéressant aux faits initiateurs des tensions entre confiance et défiance qui traversent le management public.

Car dans le projet d’accord-cadre relatif à la qualité de vie au travail, un fait significatif est apparu : le terme de « confiance » a été inscrit dans la dernière version du projet d’accord : « La mise en œuvre de la qualité de vie au travail doit animer et faire vivre un état d’esprit fondé sur la confiance et le respect mutuels ». Nous formulons l’hypothèse que c’est le processus de négociation et son objet (la santé au travail) qui ont placé les négociateurs nationaux dans un état de confiance qui les a autorisés à attendre qu’il en soit de même pour leurs homologues régionaux et départementaux qui auront eux aussi à engager les mêmes négociations.

Mais n’oublions pas le caractère imprescriptible de la confiance : elle ne s’impose pas aux parties et chaque partie ne peut l’imposer. Elle a émergé grâce à un processus d’interactions langagières (négociation) et d’un assemblage de compétences entre négociateurs. Elle est née d’une socioproduction :

– ancrée dans un contexte de tensions (réforme de l’Etat), de déterminants singuliers pour chaque partie prenante (parcours professionnels, conditions de travail), un environnement (les trois fonctions publiques) et un public (plus de 5 millions d’agents)

– médiatisée par l’objet négocié (santé au travail).

Nous considérons que trop de notions mises en débat sous formes de polarités manichéennes viennent occulter les questions de fond. Pendant que l’on parle des binômes bien-être/mal-être, stress positif/négatif, coopération/individualisme, conflit/médiation, implication/motivation ou plus subtilement motivation interne/externe et, bien évidemment, confiance/défiance, les questions de fond qui se situent au cœur du management, des ressources humaines et de l’action sont mises de côté. Dans un monde complexe fait d’incertitudes et hors d’une pensée clé en main, on pourrait espérer un « athéisme du regard » (Laplantine). Ainsi, au cœur de l’action, le nomadisme des concepts, la multiréférentialité des paradigmes et le dialogue des notions peuvent constituer une forme de gymnastique salvatrice pour la compréhension des problématiques du travail et des relations sociales et socioprofessionelles.

  • Incarner le changement dans l’action : engagement, conviction et responsabilité

Dans notre cas, il ne s’agit donc pas de se demander dans quelle mesure les modalités et programmes de prévention des risques professionnels impactent ou pas la confiance des agents mais plutôt de se demander comment l’engagement et la transparence de toutes les parties prenantes permettent de :

– construire de la SST de façon efficiente ;

– produire de la qualité du travail et de la qualité de service public ;

– faire bénéficier d’un système performant et bénéfique à toutes les femmes et les hommes au travail comme à tous les citoyens, contribuables et usagers.

D’une certaine manière, après chaque étape, les parties prenantes sortaient collectivement engagées par la négociation et ne pouvaient se permettre de ne pas avoir confiance au risque sinon de leur propre désengagement. Dans ce contexte singulier d’hétérogénéité et d’unité, de recherche d’autonomie de discours et d’autocontrôle de gestion du résultat, les diverses intentions stratégiques ont réussis à se croiser et s’inter fertiliser.

Nous constations au quotidien que c’est l’intégration de la SST dans les décisions des dirigeants qui assure leur légitimité, qui favorise l’engagement, qui produit de la performance et qui, seulement in fine, fait vivre de la confiance dans les relations. Dans ce qui nous préoccupe, et a contrario, la défiance entre administration et organisations syndicales, entre encadrement supérieur et agents illustre ce qui altère dès le départ les relations au travail. Du point de vue des risques psychosociaux, la confiance ne relèverait que du niveau tertiaire entre psychologisation béate et méthode Coué.

Les négociateurs du projet d’accord-cadre QVT n’ont pas échappé à cette tentation et ont lancé dans son préambule comme une bouteille à la mer ou une incantation : « Les conditions quotidiennes de travail des agents de la fonction publique sont devenues plus difficiles. Elles se caractérisent par une individualisation croissante du travail, voire un isolement au détriment d’un fonctionnement reposant sur la confiance dans l’expertise des agents et sur la dimension collective du travail au sein des services. […] L’administration est appelée à une réflexion globale sur la qualité de vie au travail, dans le cadre d’un dialogue social nourri. Intégrer la fonction publique doit être, pour chaque agent, quel que soit son statut, valorisant et porteur de possibilités d’évolution et doit permettre à chacun de participer à l’efficacité de l’action publique. La mise en œuvre de la qualité de vie au travail doit animer et faire vivre un état d’esprit fondé sur la confiance et le respect mutuels ». C’est bien l’administration qui est interpellée et pas les chefs de services ou la chaîne d’encadrement ; et c’est ici que l’on peut comprendre, notamment, une des motivations des non signataires.

Car la défiance se décline également du haut vers le bas. Un rapport des inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales (Bondaz et al. 2012) estime que la Révision générale des politiques publiques (RGPP) n’a pas atteint ses objectifs de performance et les économies visées et qu’elle a été pilotée dans une gouvernance au niveau central (présidence et secrétariat général de la présidence de la République) n’ayant pas impliqué les autres échelons publics (collectivités territoriales, par ex.) alors que la redéfinition d’objectifs, de prestations et de bénéficiaires d’une politique nécessitent plusieurs niveaux de négociation. Il précise que du point de vue des fonctionnaires, la méthode RGPP est apparue fondée sur un double préjugé : une réforme de l’administration ne pourrait être qu’imposée aux agents, qui seraient par principe hostiles à toute évolution ; les ministres seraient au mieux indifférents, au pire prisonniers de leur administration.

Comme évoqué pour le colloque de l’AIRMAP cet exemple soulève la question du rôle des différentes parties prenantes et celle de la place de l’éthique et des valeurs dans la conduite de l’action publique. Or selon Weber (1963), toute activité orientée selon l’éthique peut être subordonnée à deux maximes totalement- différentes et irréductiblement opposées. Elle peut s’orienter selon l’éthique de la responsabilité ou selon l’éthique de la conviction. Toutefois cela ne veut pas dire que l’éthique de conviction est identique à l’absence de responsabilité et l’éthique de responsabilité à l’absence de conviction.

Sans pouvoir entrer dans le détail dans ces lignes nous avons fait l’hypothèse initiale puis le constat lors d’échanges avec des négociateurs/trices des accords de 2009 et 2013 qu’employeurs publics et organisations syndicales ont partagé un chemin entre ces deux postures. Ils ont admis l’existence d’intérêts différents entre eux et l’intérêt d’une recherche d’un compromis négocié. Cela n’a pas supprimé les conflits et n‘exclut nullement l’idée et la pratique de rapports de force (Jacot Bailbé 1998). Chaque partie a assumé la charge liée à sa propre action et aux obligations et responsabilités qui leurs étaient liées tout en restant elle-même : un peu plus d’écoute et d’ouverture du côté de l’administration (et une conviction sur les enjeux de SST dans la fonction publique) et un peu moins de doctrine et plus de pragmatisme pour l’autre partie (et une responsabilité d’arriver à un résultat probant pour les agents).

D’un point de vue de l’action, il s’agira donc pour le futur accord SST de combiner la posture rationnelle d’une approche hypothético-déductive et descendante de la prévention des risques professionnels et de la formation (des dirigeants jusqu’aux agents) avec l’acceptation des incertitudes du terrain et du relativisme qui demandent une démarche inductive de la construction de la SST et de la professionnalisation pour assurer un travail de qualité pour l’ensemble des parties prenantes (des agents jusqu’aux dirigeants).

Conclusion

En assumant la transition de la prévention des risques professionnels à la construction de la santé au travail les négociateurs de la fonction publique ont réussi à mettre en dialogue le projet de bien-être des personnes tout au long de leur vie professionnelle (à la réalité subjective et individuelle) et la recherche de la qualité du travail et de la qualité de vie au travail (à la réalité pragmatique et collective).

L’accord en cours de négociation pour produire tous ces effets devra à la fois endosser la responsabilité d’une forme d’interpellation des parties prenantes locales à prendre le relais de leurs travaux sur les mêmes bases techniques, relationnelles, méthodologiques et à la fois fournir à ces dernières les éléments didactiques et pédagogiques pour que ce relais puisse être effectif. On pourrait parler de dialogue social intégré et intégratif.

Dit autrement, après la refondation conceptuelle, juridique et fonctionnelle du système de SST, au national, les finalités des missions et les modalités d’intervention des parties prenantes locales vont être impactées. Ces dernières auront à revisiter leurs expériences, leurs pratiques et leurs méthodes.

Il reste encore pour conclure à imaginer, concevoir et façonner des nouvelles formes d’action en matière de SST. Contrairement à la doxa de certains préventeurs, nous sommes aujourd’hui convaincus que plus la SST réussira son intégration dans les systèmes et processus rappelés ci-dessus et plus ces mêmes préventeurs seront libérés d’une mission impossible au prix, à n’en pas douter, de la perte d’une forme de toute puissance sur ces questions. Les actions se penseront et se déclineront dans une logique où chaque partie sera un « tiers facilitateur » (Maurin Xirau 2003) pour l’autre. Le tiers national (au niveau de l’accord) étant dans ces conditions un catalyseur qui vise à créer les conditions de son inutilité finale au bénéfice l’émancipation des parties prenantes locales.

Le dialogue permanent entre prise de responsabilité des dirigeants d’intégrer la SST dans leurs décisions de tout genre et conviction des organisations syndicales constitue, à notre sens, un outil essentiel de prévention primordiale, au sens de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) : « L’objectif de la prévention primordiale est d’éviter l’apparition et le maintien de modes de vie sociaux, économiques et culturels dont on sait qu’ils contribuent à l’augmentation du risque de maladie » (Bonita et al. 2010). Pour se faire, et au regard de ce qui précède, il ne suffit plus de solliciter les systèmes de management de la SST mais plutôt de manager la SST dans les différents projets, activités, relations… (Bondéelle 2011).

Alors la qualité du travail favorisera la qualité de vie au travail qui facilitera le bien-être professionnel tout au long de la vie professionnelle et c’est cette dynamique qui est vectrice de construction de SST pour les agents et vecteur de qualité du service rendu pour les usagers.

Nous considérons, en définitive et en quelque sorte, que chaque partie prenante endosse une obligation éthique individuelle et collective de sécurité et une responsabilité de résultat en matière de santé et de sécurité au travail.

Résumé

Depuis 2009 en France la fonction publique s’est mobilisée pour faire vivre une véritable culture de la santé-sécurité au travail (SST). L’amélioration des conditions du et de travail dépend aujourd’hui non pas de relations de confiance mais de l’engagement et de la conviction d’intégrer la SST à la source des décisions politiques, stratégiques, budgétaires, organisationnelles… Il s’agit pour les dirigeants d’une rupture éthique, culturelle et paradigmatique puisque le système de prise de décision se doit d’inclure également l’ensemble de la chaîne de management. Chaque niveau pourra alors intégrer dans ses pratiques, décisions et actions opérationnelles les questions du travail réel et de la SST. Ainsi, chaque partie prenante endosse une obligation éthique individuelle et collective de sécurité et une responsabilité de résultat en matière de SST.

Mots clés : Intégratif, Responsabilité, Conviction

Abstract

Since 2009 the public service in France is mobilized to sustain a culture of health and safety (OHS). The improvement of the conditions of work doesn’t depend today on relationships of trust but on the commitment and on the conviction of integrating OSH at the source of the political, strategic, budgetary, organizational decisions. This is for leaders to break an ethical, cultural and paradigmatic since the decision-making system must also include the entire management chain. Each level can then incorporate into its practices, decisions and operational actions the issues of real work and OSH Thus, each party assumes an individual and collective ethical obligation of security and a result of responsibility for OSH.

Keywords : Integral, Responsibility, Conviction

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[1] Cet article constitue un prolongement d’une intervention co-réalisée pour le 5ème colloque « Le management public entre confiance et défiance » de l’Association internationale de recherche en management public. (AIRMAP). les 2 et 3 juin 2016 à Poitiers.

[2] Consultant santé sécurité et management, agréé formation CHSCT, dirigeant, Cabinet Preventicom, 26 Bd Commandant Dampeine 84170 Monteux, david.pesme@preventicom, Portable : 06 83 58 18 11.

[3] Les CHSCT du secteur privé (lois Auroux 1982) ont « fêté » leurs 30 ans d’histoire alors que nous en sommes à moins de 5 ans dans la fonction publique de l’État et d’un an dans la territoriale

[4] Décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique. Guide juridique. I.2. La responsabilité des chefs de service (article 2-1)

[5] Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques

[6] De nombreux liens sont proposés aux lecteurs pour leurs permettre d’accéder à toutes les informations officielles

[7] https://www.linkedin.com/in/maxmassesstfp/

[8] Signés par six organisations syndicales : CFDT, CGC, CGT, FSU, Solidaires, UNSA.

[9] http://www.fonction-publique.gouv.fr/ministre/presse/dossiers-presse-65?xtmc=&xtcr=2

[10] http://www.fonction-publique.gouv.fr/acteurs-et-instances-sante-et-securite-au-travail-dans-la-fonction-publique

[11] http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/regulation-relations-travail/dialogue-social-representativite-syndicale-fonction-publique/

[12] http://www.fonction-publique.gouv.fr/ministre/presse/discours-185?xtmc=&xtcr=1

[13] Union nationale des syndicats autonomes

[14] http://respect-prevergo.org/linterview-de-christelle-trouve-fabre-de-la-federation-des-services-publics-cgt/

[15] En référence aux dispositions de l’article L. 4121-1 du Code du travail

[16] Par exemple, dans un département rural de Rhône-Alpes, 27 collectivités se sont vues dotées d’une CHSCT contre 6 auparavant.

[17] http://www.fonction-publique.gouv.fr/document-unique-devaluation-des-risques-professionnels-duerp

[18] https://www.cdc.retraites.fr/portail/spip.php?page=article&id_article=11346

[19] CF. Les espaces de discussion au travail. Parler de son travail : comment ? Avec qui ? Pour quelles finalités ? Sondage Harris. Interactive pour l’Anact. 2015. P. 38.

[20] Nous avons rappelé en introduction l’absence d’élaboration de circulaire interne à chaque département ministériel, administration ou établissement public précisant les personnes exerçant la fonction de chef de service


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