Des ISST 3ème génération ?

« Le verdict du passé est toujours le verdict d’un oracle. Vous ne le comprendrez que si vous êtes les connaisseurs du présent, les architectes de l’avenir », Friedrich NIETZSCHE. Fragments posthumes.

Depuis leur création, les services de l’Etat ont connu de nombreuses évolutions et, en particulier, en matière de santé et de sécurité au travail (SST) : accords majoritaires (2009 et 2013), loi (2010) et décrets et circulaires (2011 à nos jours), plan d’action pluriannuel SST (2017) sans oublier le projet d’accord-cadre qualité de vie au travail.

La Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a piloté l’organisation d’une nouvelle gouvernance de la SST au niveau national : conseil commun et conseils supérieurs de la fonction publique et sur l’ensemble du territoire, avec en particulier, le réseau des assistants et conseillers de prévention et l’architecture et la cartographie des comités techniques et des CHSCT. Depuis fin 2016, elle se réorganise[1] et pour ce qui concerne la SST la qualité de vie au travail apparaît comme un des vecteurs structurant de l’organisation des services de la fonction publique de l’Etat[2].

Les inspecteurs/trices santé et sécurité au travail de la fonction publique (ISST) de l’État en France sont pleinement parties prenantes de ces évolutions. Une réflexion a été lancée par des responsables d’organisations nationales membres de la Formation spécialisée N° 4 du Conseil commun de la fonction publique[3] et cette contribution souhaite s’ajouter au débat.

Ce texte ne prétend à aucune exhaustivité, il est le fruit d’une analyse personnelle qui n’engage que son auteur.

Il reste certainement des textes, des outils, des méthodes à repérer pour compléter le propos et des débats pour confronter les points de vue. Il se fixe une libre ambition prospective en tant qu’observateur et analyste des questions de professionnalisation en SST dans les fonctions publiques depuis plus de dix ans.

Une nouvelle génération d’ISST

Je formule ici l’hypothèse que l’inspection SST de la fonction publique de l’Etat arrive actuellement à une troisième étape de son histoire et que les ISST d’aujourd’hui en constituent la 3ème génération qui s’agrège aux précédentes. J’entends par « génération » l’ensemble des femmes et des hommes qui travaillent à une même époque dans un ensemble professionnel cohérent et coordonné grâce à un enchaînement logique de choses issues les unes des autres.

La première génération a véritablement pris ses fonctions au milieu des années 90 dans des services qui n’étaient tout simplement pas prêts pour les accueillir à un moment où la réglementation « hygiène et sécurité » et les questions de conditions de travail des agents n’étaient pas véritablement prises en compte. La seconde génération (2009 – 2015) a acquis sa légitimité au fur et à mesure que les accords et textes précités construisaient un véritable système de SST que les départements ministériels se sont employés ensuite à mettre en œuvre activement en créant des organisations au sein desquelles il leur a été donné une place certaine. La troisième génération inscrit aujourd’hui ses actions dans un cadre d’intervention complément reconfiguré, d’une part, suite aux dernières grandes réformes structurelles de l’administration territoriale et des régions et, d’autre part, suite aux différentes réorganisations lancées par le 1er ministre et par DGAFP[4] sur des principes de mobilisation collective et transversale. C’est également le temps d’une certaine maturité où commencent à émerger des questions identitaires et des interrogations de légitimité dans une logique métier.

Après avoir rappelé rapidement le cadre d’action des ISST, les incidences des évolutions en cours et à venir sur les activités des ISST seront explicitées et quelques questions anticipatrices seront proposées.

Cadre prescriptif de référence

Le décret 82-453 du 28 mai 1982 modifié et la circulaire du 10 avril 2015 (et son guide méthodologique) précisent le cadre général d’action des IHS devenus ISST en 2011 mais il reste très peu explicite sur les questions de méthodes et d’outils d’intervention.

Les ISST exercent leurs activités dans leurs ministères et établissements publics d’affectation et contrôlent les conditions d’application de la réglementation santé et de la sécurité au travail (SST). Ils jouent un rôle de conseil, d’animation de réseaux et de médiation et participent au dialogue social. Une formation obligatoire préalable à la prise de poste leurs est dispensée depuis 1996 par l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) pour le compte du ministère de la fonction publique. Il n’existe pas de corps interministériel des ISST de la fonction publique de l’Etat ; ils exercent une même fonction en ayant des grades et des rémunérations très divers.

A la suite du décret N° 95-680 du 15 mai 1995 et dans la perspective de la mise en place du dispositif de formation des IHS la plupart des ministères ont produit une circulaire organisant leur système d’inspection[5]. Aujourd’hui et sauf erreur seuls le ministère de l’agriculture, les ministères économique et financier et le ministère de l’intérieur ont actualisé leurs textes à l’intention des ISST. On pourrait également citer, d’un point de vue plus pragmatique, le « Livre des références » élaboré en 2007 par les ISST du ministère de l’Enseignement supérieur comme outil d’autoévaluation à destination des établissements. Il est aussi utilisé comme référentiel pour examiner l’amélioration de la politique globale de prévention notamment lors des visites d’inspection[6].

Le référentiel interministériel de l’ISST (annexe de la circulaire de 2015) représente ainsi le seul cadre collectif à portée opérationnelle. Il liste des activités, des connaissances, des compétences attendues et fixe des objectifs de formation mais il s’agit d’une vision de l’activité prescrite des ISST. Il a été conçu via un groupe de travail interministériel (2008) piloté par la DGAFP au sein duquel chaque personne participante a formulé des observations basées sur ses propres connaissances et représentations et du point de vue de son propre ministère. C’est, en quelque sorte, une synthèse réussie de demandes hétérogènes.

On pourrait donc dire rapidement que l’« ISST interministériel » n’existe aujourd’hui que sur le papier. Devrait-il d’ailleurs exister au risque de lui faire perdre la connaissance fine de l’histoire, de la culture, des organisations, des activités de sa structure de référence ? Pour autant le processus de professionnalisation des ISST lancé depuis 2008 a permis une montée en compétences des ISST qui commencent à effectuer des mobilités professionnelles d’autres ministères ou établissements publics.

On notera que le document le plus abouti est certainement la doctrine des ISST des MEF (1996 actualisée 2010). Elle avait été élaborée sur la base d’une adaptation de la convention OIT par un ancien inspecteur du travail devenu chef de service des IHS au MEF.

Il serait donc profitable aujourd’hui de vérifier l’hypothèse de départ sur l’existence d’une 3ème génération d’ISST en portant un regard croisé sur le cadre juridique et organisationnel de référence (DGAFP et ministères), le référentiel interministériel, la doctrine des MEF et la capitalisation des expériences des inspections générales, des coordinations ISST et des ISST eux-mêmes. Le regard des AP/CP, des membres de CT et de CHSCT pourraient apporter une complémentarité féconde à ce projet.

L’objectif final serait d’aboutir en premier lieu à l’élaboration d’un référentiel-cadre interministériel bâti sur les activités réelles de l’ISST et un référentiel singulier par ministère et EPA décliné sur la base du référentiel cadre. A partir de ce « référentiel-activités », la seconde étape serait alors constituée par l’actualisation du prescrit initial fixé par le référentiel de la circulaire de 2015. Dit autrement, il s’agirait de comprendre ce qu’ils/elles font, ne font pas, s’empêchent ou sont empêchés de faire… dans la vraie vie pour alimenter le prescrit et légitimer leurs actions.

Un double pilotage opérationnel

Les inspections générales et les coordinations ISST chacune à leur niveau et avec leur champ de compétences jouent un rôle essentiel pour organiser, coordonner, former, soutenir les interventions des ISST et accueillir les nouvelles recrues. Elles sont susceptibles d’établir des programmes d’action et des rapports annuels d’activité (en particulier à l’intention des CHSCT ministériel). Elles connaissent à la fois les forces et les points de vigilance des interventions, constatent les avancées et les résistances dans les services. Elles possèdent un fort pouvoir de soutien des ISST, de médiation et d’alerte des responsables lors de situations difficiles.

Mais parfois faute de référentiel interministériel opérationnel, elles peuvent être quelque peu interrogatives sur certaines pratiques et/ou discours individuels d’agents qui, dans certains cas, tendent à assimiler leurs positions institutionnelles et leurs postures professionnelles avec celles de l’inspection du travail ou à regretter de ne pouvoir s’y référer.

L’Association nationale des ISST (Anisst) pourrait également constituer une aide en communiquant sur ses productions et en partageant les expériences, méthodes, outils développés par leurs adhérents. A ce jour ces informations ne sont pas en accès libre sur son site internet[7].

Pas de règles sans exception

Le dispositif relatif à la fonction d’inspection SST diffère selon qu’il s’agit des services relevant des administrations de l’État ou des services relevant d’établissements publics (EPA). S’agissant des établissements publics, ce sont les directeurs/trices qui nomment les ISST, sauf si l’organe délibérant a proposé le rattachement de ces agents à l’inspection générale de son ministère de tutelle, auquel cas, l’agent sera nommé par le ministre concerné.

Une des difficultés des ISST des EPA réside dans le fait qu’ils sont désignés par le chef d’établissement et qu’il lui est donc directement subordonné. Cela suscite de la part des membres du CHSCT une certaine méfiance : « il/elle est aux ordres »… Par ailleurs, on constate régulièrement une confusion au niveau des directions entre les fonctions d’ISST et celles de conseiller de prévention. Dans bien des cas, il/elle est plutôt un conseiller de prévention qui effectue des visites qu’un ISST qui réalise des contrôles. En cas de litige, la question de l’indépendance de l’ISST est crûment posée. Cette confusion première amène logiquement les directions à demander à l’ISST de réaliser le document unique d’évaluation des risques professionnels au risque d’« être juge et partie ».

Il serait utile d’étudier les enjeux et les plus-values de l’existence d’un(e) ISST « intra » et sinon d’envisager que les EPA soient assujettis aux contrôles des ISST de leur ministère de tutelle. Sauf erreur, resterait la question des EPA sous tutelle du ministère de la Défense car ce ministère n’est pas assujetti, pour la santé et la sécurité au travail, au même décret que la fonction publique.

Un recrutement hétérogène

Il n’existe pas de procédure transversale particulière pour le recrutement des ISST hormis une synthèse des pratiques ministérielles effectuée par l’INTEFP en 2008[8].

Le parcours professionnel, le niveau d’expérience et de connaissances en SST, les exigences et les procédures diffèrent très sensiblement selon les ministères (avis de vacances de poste, prérequis en diplômes et compétences pour postuler, lettre de motivation, nombre d’entretiens préalables…). Chaque année la nouvelle promotion confirme cette variabilité des conditions de recrutement : elle se concrétise par la grande diversité des origines des ISST (responsables juridiques ou RH, ingénieur(e)s, enseignant(e)s, conseiller(e)s de prévention…) et, par voie de conséquence, par le caractère aléatoire du « niveau » moyen de compétences antérieures et d’attentes et d’exigences de la nouvelle promotion d’ISST ; ce qui a des incidences fortes en termes d’acquisition de connaissances et de développement de compétences individuelles et collectives pour exercer la fonction d’ISST.

Cette situation peut encore se complexifier quand se rencontrent les processus de recrutement avec les procédures administratives (dont le calendrier des commissions administratives paritaires). Depuis plus de 10 ans le dispositif de professionnalisation commence en septembre (DGAFP) puis en octobre (INTEFP) et pourtant des ISST sont recrutés après le démarrage du dispositif.

Une harmonisation collective en amont limiterait ces écarts de recrutement et faciliterait leur accompagnement en aval. La DGAFP en tant que DRH de l’Etat pourrait jouer un rôle moteur pour faciliter ce croisement des regards. Cette démarche permettrait d’identifier les compétences nécessaires pour exercer l’activité d’ISST qui reste une activité singulière.

Fonction(s) de l’inspection

Le terme « inspection » (Ibid.) est emprunté au latin inspectio « action de regarder », « examen, contrôle » issu de plusieurs origines (langue archaïque, racine indo-européenne) « apercevoir », « regarder », « spectacle », contempler » et « observer ». Le mot a d’abord le sens d’«examen attentif », sorti d’usage ; il se spécialise aux sens de « contrôle de quelque chose » dont on a la surveillance » et de « fonction de veiller sur quelque chose. ». Il est possible de alors de distinguer les notions d’inspection, de celles de fonction d’inspection mais, également, d’examiner spécifiquement le rôle et la mission des personnes qui sont titulaires de la charge de la fonction d’inspecteur/trice.

L’inspection peut être considérée comme un service public sociétal et social dont la mission consiste à faire respecter l’ordre public et, dans le cas présent, à s’assurer de la préservation de la santé et de l’intégrité physique des personnes au travail que je nomme « inspection institution ». Elle représente un champ des possibles constitué par la somme des interventions préparées, voulues, organisées mais aussi, non faites, empêchées pour toutes raisons liées directement ou pas à l’activité de l’agent (action prioritaire, hiérarchie, maladie, surcharge de travail, éloignement du secteur, obstacle…), il s’agira de l’« inspection en puissance ».

L’inspection réalise une production professionnelle collective, c’est-à-dire l’ensemble des produits de fonctionnaires sur un territoire, un secteur d’activité, un type d’établissement… qui a pour but la prévention des risques professionnels vis-à-vis de toutes les personnes exposées que j’appelle « inspection comme activité ». Elle vise l’exercice d’une activité qui consiste à examiner des situations de travail avec attention, contrôler et conseiller en veillant au respect des dispositions législatives et réglementaires dont la surveillance est demandée à ces fonctionnaires que je désigne par l’ « inspection en acte ». C’est encore l’intervention physique, matérielle, concrète et volontaire et la production d’actes de contrôle par des agents habilité à le faire dans un temps et un lieu donné sur des situations précises de travail. Il sera question de l’ « inspection en action ».

Elle désigne enfin le corps de fonctionnaire qui exerce, statutairement, cette activité l’« inspection en corps », les femmes et les hommes « l’inspection comme membre(s) » sur qui pèsent l’ensemble de cette tentative de catégorisation et, enfin, la femme ou l’homme qui représente l’institution en puissance et en actes, « l’inspection en personne ».

Nous appréhendons maintenant un peu mieux les différents niveaux d’analyse et de discours possibles autour du terme générique d’inspection mais ne nous dit rien sur la manière dont les ISST interviennent.

Un contrôle par les pairs

Le « Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique » (Silicani, Avril 2008) a largement inspiré les promoteurs de la RGPP. En page 133 il est préconisé « d’améliorer les conditions de travail dans les administrations qui pourraient être vérifiées par l’inspection du travail ».

Du point de vue du droit international l’exception française des ISST peut surprendre voire choquer puisqu’elle déroge aux règles de la Convention internationale de l’OIT relative à l’inspection du travail (C81 du 11 juillet 1947). Les ISST n’ont, par exemple, pas la possibilité de dresser des procès-verbaux, de rédiger des mises en demeure ou d’effectuer des arrêts de travail suite à des situations dangereuses.

Mais on peut également considérer que cette exception se justifie au regard de la spécificité de l’organisation de la fonction publique française (Etat et Territoriale). La création des IHS/ISST et l’adaptation de leurs missions et moyens a permis que depuis 1996 les conditions de travail des fonctionnaires de l’Etat et des agents territoriaux soient contrôlées.

Il serait très réducteur de se focaliser sur cette essentielle et première fonction de contrôle. Aujourd’hui les ISST font la preuve au quotidien des choix effectués vingt ans plus tôt et ils interviennent également en matière d’expertise, d’information, de conseil, de formation et de médiation. Elles(ils) sont devenu(e)s des interlocuteurs/trices indispensables connu(e)s et reconnu(e)s dans le système SST qui s’est bâti à partir de l’accord du 20 novembre 2009.

D’un point de vue plus conjoncturel, d’aucuns pensent que la baisse des effectifs de l’inspection du travail, la charge de travail existante ne permettraient pas à cette dernière de jouer le même rôle et d’assurer la même présence sur le terrain.

Le « contrôle entre pairs » peut constituer un frein à l’efficience des contrôles et à la reconnaissance d’autorité des ISST mais on peut également penser que leur connaissance intime de l’histoire, de la culture, des organisations, des activités et des métiers de leur ministère ou établissement public d’affectation représente une force pour comprendre les enjeux du travail réel et de ses incidences sur la SST des agents.

Pour asseoir leur légitimité d’intervention et permettre d’identifier sans ambiguïté le niveau de responsabilité de leurs interlocuteurs/trices, il semble nécessaire que chaque ministère élabore la circulaire de désignation de ses chefs de services en charge des questions de SST ; comme il est attendu depuis la circulaire du 9 août 2011 et confirmé en 2015[9].

Cette démarche laisserait la possibilité à la nouvelle DRH de l’Etat d’élaborer une circulaire cadre relative à la fonction d’inspection SST ; ceci permettrait aux départements ministériels d’actualiser leurs propres textes organisationnels.

Des ISST « intra » et/ou « inter » ?

Aujourd’hui, la culture professionnelle des ISST s’envisager autant en « intra » qu’en « inter ».

Il n’est pas rare d’avoir des sites communs à plusieurs « administrations », entre collectivités territoriales et structures d’administration d’État, bâtiments de cité administrative. Dans ces cas, plusieurs ISST peuvent être amenés à intervenir, tout comme plusieurs CHSCT peuvent se tenir, alors même que les services se situent dans le même bâtiment. Il existe en général de ce cas de figure un CHSCT « intra et inter » qui gère l’ensemble des problématiques collectives bâtimentaires et fonctionnelles.

A titre d’exemple dans ce type de situation, un agent d’un des ministères représentés sur le site a souhaité exercer son droit de retrait eu égard à l’instabilité des infrastructures bâtimentaires. D’autres agents, de ministères différents, s’interrogeaient sur l’exercice du même droit et ont relayé hiérarchiquement, puis auprès de leur ISST la problématique existante. En pareil cas, étaient compétents : les ISST des ministères de l’intérieur, de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, des ministères sociaux mais également le CISST du conseil départemental.

Avec la réorganisation administrative territoriale centralisée au niveau de la préfecture, on peut se demander si, à terme, ce type de situation ne sera pas simplifié grâce à l’attribution de missions interministérielles aux ISST comme ont été amené à le faire les ministères de l’agriculture et du développement durable  . Les ISST deviendrait ainsi un groupe professionnel interministériel. Nous allons voir que certains ministères ont déjà anticipé ce type de situation.

Une interministérialité en puissance et en actes

Et depuis la RGPP, la notion d’interministérialité évolue et elle n’est plus seulement l’addition ou l’agrégation de différents ministères (pluri ou multi ministérialité). Dans ce dernier cas, chacun regarde un projet ou un sujet de travail principalement de son point de vue mais en ne prenant pas toujours en compte celui de l’autre. Aujourd’hui il est véritablement attendu des « dynamiques pluridisciplinaires » pour lesquelles chacun fait sa part à partir de ses prérogatives mais toujours en connaissance et en complémentarité avec celles des autres. Il doit donc exister une recherche d’interactions et d’enrichissement mutuel tant au niveau des connaissances, des pratiques et des méthodes pour qu’il y ait une interpénétration féconde et dynamique.

La DGAFP et le SGMAP ont œuvré au niveau national pour créer les conditions de la réussite et les préfectures et les DDI agissent concrètement pour incarner cette interministérialité. A titre d’exemple, sur le terrain, une circulaire organise les interventions des ISST dans les DDI pour les ministères de l’agriculture et du développement durable[10]. Elle partage le territoire en zones géographiques d’intervention au sein desquelles les ISST sont compétent(e)s quel que soit le ministère de rattachement des agents. On pourrait parler de trans-ministérialité.

Dans cette dernière logique et au niveau des préfectures de région, on peut se demander si, à terme, il ne sera pas créé des équipes interministérielles d’ISST au sens d’un collectif d’intervention qui interagit sur les collectifs de travail sur un territoire donné mais qui garderait les singularités de ses origines professionnelles.

Un esprit de corps

A ce niveau d’analyse on peut alors interroger le statut à donner à ce collectif, à cette communauté de pairs. Il semble aujourd’hui qu’être ISST ne relève pas d’une profession dont la notion est régie par des attributs bien précis[11] :

– un objet de travail est reconnu socialement, c’est-à-dire qui fait l’objet d’une valorisation sociale ;

– un système d’expertise socialement reconnu et fondé sur des savoirs complexes et une base de connaissances à la fois assez générales mais aussi relativement spécifiques à l’exercice de la profession ;

– des individus qui ont le souci de servir l’intérêt général plutôt que leur intérêt particulier ;

– un système de référence, un univers moral et un code éthique qui organise les comportements des professionnels vis à vis de leurs clients ;

– un système de rétribution ou d’honoraires correspondant effectivement aux services rendus.

– un système de contrôle définit les modalités de recrutement et les règles de discipline.

Il s’agirait alors d’une forme moderne de corporation organisée institutionnellement (DGAFP, départements ministériels et EPA) qui regroupe des personnes exerçant la même activité. D’un point de vue plus fonctionnaliste, quelques critères permettent de considérer l’ensemble des ISST constitue un « groupe professionnel[12] »  au sens d’un ensemble d’agents qui exercent « une activité ayant le même nom, et par conséquent, dotés d’une visibilité sociale bénéficiant d’une identification et d’une reconnaissance, occupant une place différenciée dans la division sociale du travail, et caractérisés par une légitimité symbolique[13] ».

Une reconnaissance fonctionnelle

Les ISST jouent donc un rôle primordial dans le contrôle, l’amélioration de la santé et de la sécurité au travail et la prévention des risques au travail. Leurs missions se sont diversifiées et leur présence sur le terrain en fait des acteurs clés dans ces domaines et les moyens budgétaires et humains constituent un véritable enjeu pour qu’ils puissent déployer toutes leurs compétences. A titre d’exemple les membres du CHSCT ministériel de l’Enseignement supérieur[14] ont rappelé qu’ils sont de plus en plus sollicités en raison :

– des restructurations et réorganisations des établissements qui impactent directement les conditions de travail des personnels, et qui sont génératrices de risques psychosociaux ;

– d’une meilleure connaissance des rôles et missions des inspecteurs de la part de l’administration et des CHSCT ;

– d’une augmentation des signalements de Danger Grave et Imminent ;

– des demandes d’expertises ;

– des formations en santé et sécurité au travail.

Si la reconnaissance fonctionnelle est bien présente elle se confronte toutefois à des parties prenantes qui elles-mêmes se sont professionnalisées ; parfois avec l’aide des prédécesseurs des ISST. Les exigences se font donc parfois plus fortes et les ISST 3ème génération ne sont pas seulement sollicités pour « dire le droit » comme au moment de l’histoire naissante des IHS mais bien pour l’interpréter face à des problématiques concrètes et complexes posées par ces parties prenantes.

Certains services d’inspection SST montrent dans leurs rapports annuels d’activité que les ISST ne sont plus en capacité d’accomplir la totalité de leurs missions. Faute de temps, certains renoncent à leurs visites programmées. D’autres craignent qu’une majorité des ISST souffrent de surcharge de travail, d’épuisement professionnel et souhaitent que les inspecteurs puissent exercer leurs missions dans de meilleures conditions de travail.

Un protagoniste majeur aux pieds d’argile

Concomitamment la question des moyens et pouvoirs d’intervention des ISST émerge de façon récurrente que ce soit dans les comparaisons qu’ils effectuent avec ceux donnés aux membres de l’inspection du travail ou plus simplement dans les situations concrètes auxquelles ils sont confrontés et pour lesquelles ils regrettent de ne pas pouvoir mobiliser des outils juridiques plus contraignants.

Une voie évolutive a été toutefois ouverte via la circulaire du 21 janvier 2016 relative à la procédure de dérogation permettant aux jeunes âgés d’au moins quinze ans et de moins de dix-huit ans en situation de formation professionnelle dans la fonction publique de l’Etat d’effectuer des travaux dits « réglementés ».

En effet, en cas de manquement à la procédure de déclaration ou risque grave pour la santé et la sécurité du jeune dans l’exercice de ses travaux (article 5-18), l’intervention de l’ISST est sollicitée par un ou plusieurs membres du CHSCT. Suite à cette saisine, l’ISST établit un rapport qu’il adresse conjointement au chef de service concerné et au CHSCT. En cas d’urgence, notamment pour la santé et/ou la sécurité du jeune, l’ISST doit demander au chef de service, la suspension du jeune dans l’exercice des travaux en cause.

Si la voie pénale semble à l’évidence exclue pour la fonction publique de l’Etat, les demandes de vérification d’état de conformité, d’analyse et de mesure et les procédures de mises en demeure, en particulier d’arrêt temporaire de travaux ou d’activité constitueraient des moyens efficaces pour venir en renfort des outils d’interventions des ISST.

Et le travail réel ?

Le système d’inspection SST de la fonction publique de l’Etat a considérablement évolué depuis sa création et ses parties prenantes se sont fortement professionnalisées. La légitimité des ISST est incontestable et apparemment incontestée d’un point de vue institutionnel. Pour autant, d’un point de vue opérationnel, les actes professionnels concrets posés par les ISST au quotidien dans le travail réel restent flous d’un point de vue collectif et transversal sur de nombreux points :

– efficience des interventions et effectivité de l’application des règles en matière de SST ;

– impacts sur la nature et les modalités d’intervention du fait de l’intégration de la dimension « qualité de vie au travail » (QVT) dans les processus ministériels de construction de la SST ;

– liens avec les inspections générales et les coordinations ISST et modalités d’organisation, de formation et de programmation et relations avec les autres services d’inspection du travail ; – opérationnalité des lettres de mission et du positionnement au regard du contexte ou des contextes singulier(s) d’intervention ;

– relations et positionnement avec les membres des comités techniques et des CHSCT ;

– liens avec les autres parties prenantes de la SST : assistants et conseillers de prévention, ergonomes, psychologues du travail, médecin de prévention ;

– interventions sur le terrain : par zone territoriale ou par type d’activité, par programmation (et par qui ou avec qui) ou par initiatives individuelles, seul(e)s ou en binôme (et selon quel critère)…, visites ou enquêtes normées ou libres… ;

– outils mobilisables : fiche de visite ou rapport d’enquête, lettres types… ;

– travaux « administratifs » et leur formalisation : rapports de visite, d’enquête, d’activité annuelle… ;

– moyens fonctionnels des services d’inspection SST dont budget, équipements de travail, soutien logistique en termes de secrétariat et de veille documentaire, outils de communication…

– l’accompagnement des parcours professionnels des ISST

Sur le fond, des chantiers restent à ouvrir ou à approfondir, par exemple l’identification des déterminants singuliers éthiques et méthodologiques de la fonction d’inspection SST. Mais on pourrait également citer, en matière de prévention des risques psychosociaux, le rôle des ISST, curieusement absents dans l’accord de 2013 et dans les circulaires du 1er ministre et de la DGAFP de 2014 ou en matière de médiation, nouvelle fonction qui leurs a été attribuée en 2016.

Conclusion

Les IHS ont été créés en 1982 et les ISST ont vu le jour en 2011. Le terrain a intégré les dimensions SST dans les organisations, les activités et le dialogue social.

Nous arrivons aujourd’hui dans une troisième phase de l’histoire de la fonction d’inspection et de la professionnalisation des nouvelles recrues. Plusieurs pistes de travail semblent importantes à investir :

– le rôle de la DGAFP, DRH de la FPE, comme pilote interministériel de la fonction d’inspection (pour assurer, en particulier, un appui hiérarchique, méthodologique et communicationnel transversal) ;

– la négociation d’un plan santé au travail-cadre pour les trois versants de la fonction publique pour disposer d’un cadre de référence partagé et pour développer le dialogue social (un PST à négocier ensuite par versant de la fonction publique) ;

– le recensement de toutes les productions des ministères et des établissements publics en termes de réglementation, de méthode et d’outils d’interventions ;

– la réalisation d’un dossier d’études consacré à la fonction d’inspection SST pour les nouvelles recrues ;

– l’observation et l’analyse de l’activité réelle des ISST sur le terrain (via une étude de type clinique de l’activité portant sur de véritables situations de travail et non sur des discours sur la pratique) ;

– une réflexion sur la pertinence d’un partenariat pour associer fonction d’inspection SST, professionnalisation et inter ministérialité comme ce fut le cas, par exemple, avec l’Ira de Lyon, lors du 1er agrément de l’INTEFP (Cf. arrêté du 17 janvier 1996).

Aujourd’hui la fonction d’inspection SST se montre et nous dit plus ou moins ce qu’elle est mais elle ne nous dit ni ce qu’elle n’est plus, ni ce qu’elle n’est pas. Il reste donc à l’investir et c’est un projet à la fois :

– compliqué parce que technique pour bâtir des méthodes d’intervention pertinentes et adaptées ;

– complexe parce qu’il fait appel aux questionnements, aux incertitudes, aux relativités du monde du travail.

Dès que l’on pointe une question, d’autres se mettent en mouvement. Il faut ici faire appel à la polyvalence, au transversal et aux compétences croisées pour comprendre temporairement ce qui se passe et se projeter sur les éventuelles évolutions de leurs activités.

Ces nouvelles perspectives peuvent, également et enfin, inciter à une réflexion de fond sur la professionnalisation de cette 3ème génération d’ISST que ce soit en formation préalable à la prise de poste ou en formation continue ministérielle et interministérielle.

[1] Décret N° 2016-1804 du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l’administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique et Arrêté du 16 mars relatif à l’organisation de la DGAFP

[2] Afin de mettre en adéquation ses nouvelles missions et le fonctionnement de ses services, il est créé un bureau de l’organisation, des conditions et du temps de travail au sein de la sous-direction des politiques sociales et de la QVT. Le regroupement en un seul bureau de ces thématiques préalablement « dispersées » illustre une nouvelle fois la volonté d’une approche globale et quasi systémique de ces questions.

[3] Table ronde « Santé et sécurité au travail dans les fonctions publiques : quel bilan, quelles perspectives ? Préventica Paris, 22 juin 2017.

[4] Circulaire du Premier ministre n° 5784/SG du 10 juin 2015 relative à la gestion des cadres et au management dans la FPE. Circulaire stratégie interministérielle RH. Circulaire Ministre fonction publique du 22 décembre 2016 relative à la création d’un fonds de soutien à l’innovation en matière de RH (les projets retenus devront enfin promouvoir la prévention des risques professionnels et la qualité de vie au travail

[5] http://www.intefp-sstfp.travail.gouv.fr/docs.asp?rub=4305

[6] https://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/Sante_et_securite/64/6/U-Livre_de_references_global_Decembre_2006_61646.pdf

[7] http://www.anisst.fr/

[8] http://www.intefp-sstfp.travail.gouv.fr/datas/files/SSTFP/sstfp_IHS_referentiel_recrut_15_09_08.pdf

[9] « Une circulaire interne à chaque département ministériel, administration ou établissement public devrait préciser les personnes exerçant la fonction de chef de service » Circulaire du 10 avril 2015 d’application des dispositions du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique. Partie I. Les règles relatives à l’hygiène et à la sécurité. I.2. La responsabilité des chefs de service (article 2-1). (Page 4)

[10] Circulaire SG/SRH/SDDPRS N° 1088 du 3 mai 2013

[11] Cf. Bourdoncle, Aballéa

[12] Masse, M. (2012). « La professionnalisation. Un champ de recherche bien pratique ». Dans Outils pour la formation, l’éducation et la prévention (OUFOREP). Nantes. 5-6 juin 2011. Fascicule V. PP. 479-487. http://www.cren.univ-nantes.fr/98602891/0/fiche___pagelibre/

[13] Demazière, Gadéa, 2009, p. 20.

[14] CHSCT M. 22 juin 2016. Avis n° 2 concernant les effectifs et moyens mis à la disposition des ISST. https://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/pv/08/5/CHSCTMESR%2822_juin_2016%29_Avisetreponses_720085.pdf


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