Encadrement et SST : de la prestation de formation aux interactions de professionnalités

« Personne n’éduque autrui, personne ne s’éduque seul, les hommes s’éduquent ensemble par l’intermédiaire du monde », Paulo Freire, Pédagogie des opprimés

Introduction

La santé et la sécurité au travail dans la fonction publique[1] devient un thème majeur d’action et de réflexion pour toutes les parties prenantes de la fonction publique française : employeur public, encadrement, préventeurs, agents formulent ou reçoivent des injonctions en la matière. Si les problématiques inhérentes à la prévention des risques psychosociaux ont fortement pesé sur ce mouvement, il serait réducteur de considérer qu’elles en constituent son seul facteur d’émergence.

La fonction publique de l’Etat via la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ayant pris un peu d’avance pour l’actualisation du décret n°82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène, la sécurité et la prévention médicale dans la fonction publique, cette contribution s’appuie sur les enjeux et perspectives apportés à la fois par l’accord du 20 novembre 2009 et par les textes qui l’ont suivi pour proposer un regard singulier et participer au débat sur les questions de santé et de sécurité au travail et plus particulièrement sur le rôle de l’encadrement et à ses conditions de professionnalisation.

Les processus engagés via la Réforme de l’Etat et la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impactent directement et en première instance l’encadrement et ce dernier est confronté à des changements de culture, de paradigme, de position institutionnelle et de posture qui n’ont vraisemblablement pas connus de précédent. Ces changements impactent fortement les conditions de travail des cadres et de tous les agents placés sous leur responsabilité. Par ailleurs, la réorganisation structurelle de tout le cadre réglementaire en la matière ajoute une nouvelle exigence : l’approche globale des questions de santé et de sécurité au travail. Conséquence de cet aggiornamento, en terme de formation professionnelle tout au long de la vie : les processus de construction, de développement et de transformation des compétences (professionnalisation) sont préférés aux logiques d’acquisition de connaissances (formation).

Si la professionnalisation bouleverse les repères classiques des processus de formation, sa dimension intégrative favorise l’appropriation des questions de SST au quotidien de telle sorte qu’elle soit en phase avec les activités réelles des agents à condition d’accepter de faire un pas de coté du point de vue de la didactique, de l’ingénierie et des méthodes d’apprentissage.

En d’autres termes, la double approche globale attendue en matière de SST et de professionnalisation constitue une opportunité pour l’amélioration des conditions de travail de tous les agents à la condition que toutes les parties prenantes sous la responsabilité de l’encadrement, tous niveaux confondus, acceptent de passer d’une logique consommatrice de prestation de formation à une logique de socio-construction et de socio-production de professionnalités. L’hypothèse est formulée que la conceptualisation, la conception et la réalisation de dispositifs qui s’appuient sur cette dernière perspective constitue une nouvelle voie de professionnalisation.

Dans ces conditions effectuer la transition simultanée de l’hygiène et la sécurité à la santé et sécurité au travail et de la formation à la professionnalisation équivaudrait ainsi à la transition entre l’écologie et le développement durable. C’est à cette condition que les protagonistes dont les cadres pourront regarder et penser différemment le travail, les relations sociales et s’autoriser de nouveaux modes de gouvernance et de contrat didactique et pédagogique. Dans ce grand déplacement, on pourra espérer également une réflexion sur la responsabilité sociale et sociétale de la fonction publique et assumer de lancer de nouvelles pistes de réflexion en matière économique et environnementale pour le bien-être de ses agents tout au long de leur vie professionnelle.

« S’attaquer au métier, c’est engager la controverse », nous dit Clot alors, il s’agira dans ce texte de présenter des constats, formuler des propositions et analyse sans déni ou langue de bois. Ma posture sera celle d’un professionnel et d’un chercheur qui, au quotidien, rencontre des acteurs de la SST des trois versants de la fonction publique et des chercheurs qui questionnent un objet de travail : la santé et la sécurité au travail et un objet de recherche : la professionnalisation. J’assumerai le « je » dans cette contribution.

Après avoir rappelé le contexte général de réforme de l’état et ses incidences sur l’encadrement, j’évoquerai les distinctions à effectuer entre encadrement regardé comme un processus et comme groupe professionnel. La reconfiguration réglementaire, la démarche d’évaluation de la SST et leur complexe mise en œuvre donnera l’occasion de questionner la notion de professionnalisation durable de l’encadrement et des chefs de service. Il sera fait l’hypothèse que cette démarche formative globale permet de mettre en œuvre des actions qui rendent mobilisable la SST par l’encadrement, en général, et les chefs de services en particulier. Si elle bouleverse les repères classiques des processus de formation, sa dimension intégrative favorise l’appropriation des questions de SST au quotidien de telle sorte qu’elle soit en phase avec leurs activités réelles. Je conclurai en proposant quelques éléments clés de cette nouvelle voie de professionnalisation qui est proposée en matière de santé et de sécurité au travail dans la fonction publique de l’état.

A/ La réforme de l’Etat et ses incidences sur l’encadrement

Dans la fonction publique, aujourd’hui, et dans un contexte de réforme de l’Etat sans précédent, les notions de Travail et d’Emploi se télescopent en permanence. L’emploi tend à se précariser dans un contexte où le travail se réorganise structurellement dans les territoires, les activités, les projets et les lieux où il s’exerce.

Une lame de fond : la Révision générale des politiques publiques (RGPP)

Les acteurs internes et externes qui travaillent ou interviennent au quotidien au sein de la fonction publique, effectuent le constat d’un phénomène transversal et nouveau : la Révision générale des politiques publiques (RGPP) touche toutes les organisations, tous les emplois, toutes les catégories socioprofessionnelles. Par voie de conséquence, toutes les références antérieurement stabilisées et, peut-être enkystées pour certaines, sont remises en cause. On assiste à une perte collective et multiréférentielle de repères[2] ontologiques, éthiques, culturels, identitaires, sécuritaires, juridiques qui entraînent de fortes tensions sur le sens et les finalités de l’action et du travail.

A cette perte de repères symboliques se cumulent des évolutions matérielles bien concrètes dans tous les milieux et les paysages professionnels qui entraînent d’autres de repères géographiques et spatiaux, organisationnels, hiérarchiques, fonctionnels, salariaux, relationnels.

Dès lors, l’intensification du travail, les réductions d’effectif sous fond de mobilité, les relations de travail et les relations sociales tendues, les enjeux de performance et de rémunération, les réorganisations en cascade (et parfois en répétition) représentent autant d’indicateurs qui alimentent l’incertitude, le stress, les situations de travail dégradées tant sur le plan relationnel que matériel. La réduction des marges de manœuvre affaiblissent les ressources psychologiques et sociales[3] des acteurs et impactent le travail et son organisation et in fine, la qualité et les conditions de et du travail.

Ces changements confrontent les responsables institutionnels et les agents de la fonction publique, les méthodes, les projets, les contextes, les activités, les organisations et les territoires à des évolutions structurelles, à des reconfigurations profondes. L’ensemble du cadre de référence du travail est impactés dans au moins quatre de ses formes  : le prescrit (la tâche à réaliser) et le réel (l’activité réalisée) de tout évidence mais également les gestes professionnels empêchés et le vécu des acteurs (le caché et l’intime).

Fait sans précédent tous les niveaux d’encadrement et tous les cadres sont touchés en termes de parcours professionnel personnel et en matière de gestion collective des agents. Il est assez courant d’entendre dans l’encadrement qu’il s’agit moins de remettre en cause la RGPP (considérant que des déformes profondes étaient nécessaires) que la hauteur, la largeur, la densité et la vitesse de la vague qui arrive trop vite, trop fort dans des délais trop courts.

Ce constat étant fait, la question des conditions de travail des agents de la fonction publique n’a pas été mise au second plan puisqu’elle figure dans les Accords de Bercy de mai 2008 1er accord sur le dialogue social dans la fonction publique depuis 1946. Ils prévoient la négociation à tous les niveaux et sur tous les sujets et en particulier il avait été prévu que la négociation porte sur « l’hygiène, la sécurité et la santé au travail ». Cette perspective ambitieuse a abouti à la négociation de l’Accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité du travail dans la fonction publique.

Une lumière dans la nuit

Les partenaires sociaux de la fonction publique ne s’y sont pas d’ailleurs pas trompés : 13 sur 14 des employeurs publics et organisations syndicales ont signé cet accord. Il constitue dans ce vaste contexte de changement les premières bases d’une réponse méthodique (des orientations, des actions) et prospective (des propositions).

Cet accord s’applique à l’ensemble des personnels, quel qu’en soit le statut, pour les trois versants de la fonction publique. Il vise l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique constitue un enjeu essentiel de la rénovation de la politique des ressources humaines et des relations sociales. Les actions en la matière doivent à la fois mieux adapter le travail à la personne humaine pour favoriser son bien être tout au long de sa vie professionnelle et contribuer ainsi à renforcer l’efficacité et la production des services, au bénéfice des usagers et des citoyens.

Il offre ainsi à tous les acteurs des opportunités d’action globale à l’intention 5,2 millions d’agent de la fonction publique :

– sur les processus de changement à l’œuvre (les territoires, les structures, les organisations, les méthodes…) et sur les incidences directes ou indirectes, explicites ou implicites sur les agents et sur leurs conditions de travail,

– sur les accompagnements de projets puis les actions de formation, de professionnalisation, de coaching… complémentaires.

On ne peut nier qu’aujourd’hui certains des signataires regardent autrement cet accord soit parce que les textes le déclinant tardent trop à paraître ou parce qu’il engage ces mêmes signataires plus qu’ils ne l’auraient pensé (ou voulu).

On peut penser pour autant que le préambule, les 3 axes, les 15 actions et les 63 propositions de l’Accord sont venus apporter un nouveau regard dans l’univers de la santé et de la sécurité au travail dans la fonction publique.

Qui sont les gardiens du phare ?

Dans l’Accord, le décret et la circulaire, l’employeur public est ré affirmé comme premier acteur de ce vaste projet. Il doit prendre les mesures nécessaires pour la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, y compris les activités de prévention des risques professionnels, d’information et de formation, ainsi que la mise en place d’une organisation et des moyens nécessaires.

La notion d’employeur public recouvre ici les administrations de l’Etat, les établissements publics de l’Etat autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial, les ateliers des établissements publics de l’Etat dispensant un enseignement technique ou professionnel, les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux sous tutelle.

Pour la fonction publique de l’Etat, la circulaire DGAFP/B9-11 du 9 août 2011 relative l’application des dispositions du décret n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène, la sécurité et la prévention médicale la notion d’encadrement est précisée à travers celle de chef de service (Article 1-2), en référence au sens de la jurisprudence administrative, c’est-à-dire les autorités administratives ayant compétence pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité et qui ont la charge de veiller à la sécurité et à la protection de la santé de leurs agents. Cette obligation qui s’inspire des dispositions de l’article L. 4121-1 du code du travail s’exercera dans le cadre des délégations qui seront consenties et dans la limite des attributions des récipiendaires. Une circulaire interne à chaque département ministériel, administration ou établissement public doit préciser les personnes exerçant la fonction de chef de service.

Enfin la place d’un autre acteur reste à définir : celle du « cadre de proximité » qui doit veiller sous la responsabilités des délégants à assurer la santé et à la sécurité au travail des agents dont il a la charge. En d’autres termes, il organise l’activité des agents au quotidien, en intégrant les obligations en matière de santé et sécurité au travail, de prévention des risques au travail, de relations avec les acteurs de la prévention, à l’identification des troubles de la santé physique et mentale. Il est au plus prêt du travail en train de se faire et donc à même de recueillir les informations les plus utiles sur l’activité réalisée, empêchée, vécue au regard du prescrit. C’est lui qui est en interaction, en communication avec les agents

Maintenant, l’employeur public est défini, les périmètres et les échelles de responsabilité des acteurs sont déclinables, les enjeux communs de l’action sont connus et fixés. Il resterait alors à ce que, d’une part, l’employeur public (mais aussi les élus coté fonction publique territoriale) et plus spécifiquement les département ministériels coté Etat définissent la politique SST qui doit être la leur et que, d’autre part, ils donnent les moyens à leurs chefs de service de la mettre en œuvre. Peu ou prou les « cadres » sont tous concernés dans la démarche d’amélioration des conditions de travail engagée dans la fonction publique et ceux qui seront identifiés comme chefs de services devront s’impliquer.

Cette vision d’une organisation rationnelle, structurée et structurante pour pertinente qu’elle puisse paraître ne peut faire l’économie de regarder l’encadrement et ses contraintes (avérées, vécues…) sur lesquelles elle souhaite exercer son effet. Les mobilités géographiques et fonctionnelles, les réorganisations de service…, les exigences spécifiques ministérielles, préfectorales ou de l’autorité territoriale constituent autant d’éléments pour dynamiser ou interférer sur l’objectif initial voire le rendre inopérant. Enfin, et c’est un autre élément fondamental, il reste à l’encadrement à la fois à trouver le sens et les valeurs portées par la santé et la sécurité au travail et à participer à leur construction dans l’action.

Enfin, la notion d’encadrement n’est pas définie et doit donc être prise dans son acception la plus large. On peut considérer qu’elle renvoie :

– au groupe professionnel des cadres au niveau interministérielle et ministérielle ou au niveau d’une direction ou d’un service

– à toutes les personnes dont l’exercice des fonctions implique un niveau élevé de responsabilité, de compétences, de moyens, d’autonomie et de libre décision dont l’activité comprend des tâches de gestion (budgétaire, ressources humaines, logistique, organisation du travail, projets, relations sociales…) et des tâches d’encadrement individuel et collectif des équipes, de leurs activités, de leurs projets, de leurs attentes, de leurs situations problèmes, de leurs vécus…

– au processus d’accompagnement d’une équipe, d’un projet, d’une structure (gestion, décision, communication…)

Encadrer une activité d’intervention sur autrui

L’encadrement est un terme ambigu par ce qu’à la fois il concerne la manière dont des personnes décident, gèrent, reconnaissent, sanctionnent… les agents dont ils ont la responsabilités (sous la forme d’un processus) et à la fois il désigne la population de personnes qui sont en charge de ces actions (sous la forme d’une population « sujet collectif anonyme »).

Que l’on parle du processus ou de la population, on peut penser que les principes, les objectifs, les méthodes, les outils… d’encadrement différeront s’ils sont mobilisés par un/une responsable d’administration centrale, d’un service régional, d’une unité territoriale ou d’un service de cette unité.

La notion d’encadrement n’est pas définie et doit donc être prise dans son acception la plus large. On peut considérer qu’elle renvoie à l’exercice de fonctions impliquant un niveau élevé de responsabilité, de compétences, de moyens, d’autonomie et de libre décision.

Selon certains auteurs, l’encadrement désigne un ensemble de « métiers de l’intervention sur autrui[4] ».

En matière de santé et de sécurité au travail cette homogénéisation peut être source de confusion en matière de responsabilité et de délégation, en matière d’analyse, de programmation et de mise en œuvre concrète d’une politique de prévention ou de la démarche d’évaluation des risques.

Je désignerai l’encadrement processus (avec l’ajout d’un « pr ») et l’encadrement population avec l’ajout d’un « pn »).

B/ Un nouveau contexte pour l’encadrement en matière de SST dans la fonction publique de l’Etat : l’approche globale durable

Rappelons que les évolutions en France s’inscrivent dans le contexte plus général de la stratégie européenne de santé au travail communautaire 2007-2012 et de l’ode contribuer à la stratégie européenne pour l’emploi pour renforcer les taux d’activité des seniors en particulier en favorisant la prévention primaire de la pénibilité et en renforçant les dispositifs visant à prévenir la désinsertion professionnelle.

Une injonction transversale en matière de SST

Dans la fonction publique française, on peut penser que le grand changement de ces dernières années en matière de SST provient également du fait que les textes techniques (décrets, circulaires, référentiels) sont encadrés par des plans, accords, lois, rapports qui possèdent en commun une approche globale durable, une analyse des enjeux, une formulation de propositions, une programmation d’action et des dispositifs de suivi et d’évaluation (parfois des objectifs sont fixés et des indicateurs sont donnés). Les concepts mobilisés (« traçabilité », « pénibilité » ) s’inscrivent également dans cette même perspective. Il en est de même en matière de formation professionnelle pensée « tout au long de la vie »

La loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique considère que l’amélioration de la santé de la population française passe par une approche visant à réduire la mortalité prématurée, à lutter contre les inégalités de santé et à prendre en compte dans leur globalité les déterminants de la santé.

Plan régionaux santé publique :

Responsabilité : celle de l’Etat, qui fixe des objectifs pluriannuels de santé publique et des plans d’actions stratégiques, et celle du Parlement qui débat et vote ces objectifs.

Résultats : le gouvernement rend compte tous les 5 ans de l’impact de sa politique sur l’état de santé de la population.

Rationalisation : la politique de santé publique s’appuie désormais sur des structures simplifiées et clarifiées, et fait du programme de santé l’outil de base du travail de santé publique.

Régionalisation : avec la Conférences Régionale de Santé (C.R.S.), institution permanente représentant l’ensemble de la société civile, elle a pour mission de veiller au respect des droits des usagers du système de santé, et de contribuer à la définition et à l’évaluation des objectifs régionaux de santé publique et du plan régional de santé publique (PRSP).

Réseau : les principaux acteurs de la santé publique sont désormais coordonnés dans un groupement d’intérêt public (GIP) : le Groupement Régional de Santé Publique (GRSP), qui met en œuvre le PRSP.

 

Le plan national santé environnement (2009-2013)

 

L’Accord du 20 novembre 2009

Les employeurs publics et les organisations syndicales signataires de l’accord attendent une amélioration des conditions de travail, une adaptation du travail à l’homme et à la femme, le bien-être des personnes humaines tout au long de leur vie professionnelle et le développement d’une véritable culture de la SST. Il est ainsi préconisé d’aller plus loin dans la démarche de développement de la santé au travail engagée dans le secteur privé, notamment par le Plan Santé au travail.

Plan Santé au travail 2010-2014

L’accord de 2009, ses objectifs et ses incidences pour la fonction publique sont clairement cités dans le Plan Santé au travail 2 de la Direction générale du travail (Action 23. Fonctions publiques) dont le premier objectif consiste à souhaiter développer la production de la recherche et de la connaissance en santé au travail dans des conditions de pérennité, de visibilité et de rigueur scientifique, et en assurer la diffusion opérationnelle, jusqu’aux entreprises et à leurs salariés.

De la formation des cadres à la professionnalisation durable de l’encadrement

Reprenant à son compte les préconisations du rapport Dab, le Plan Santé au travail entérine le principe de l’approche globale des questions de santé et de sécurité au travail en préconisant l’introduction de la SST « dans tous les types de formation » (Action 8) pour des publics ciblés ingénieurs, cadres, architectes, salariés, apprentis, demandeurs d’emploi et dans des dispositifs de formation initiale et continue et en élaborant des référentiels, des supports pédagogiques adaptés aux professions et métiers.

Les partenaires sociaux ont consacré dans l’accord un chapitre spécial et un article (Action 11) à la formation des agents de la fonction publique considérant que cette dernière devait être améliorée. Ils ont ouvert une nouvelle porte en ce domaine en considérant que les inspecteurs/trices de la santé et de la sécurité au travail devaient être professionnalisés (Axe 1, Action 4), notamment par le biais de l’alternance[5].

On peut penser qu’il découle de ces préconisations que le développement d’une culture de la SST nécessite un autre changement de paradigme : la transition des logique de formation aux processus de professionnalisation. Une culture ne se constituant que dans le temps et avec une pluralité d’acteurs, on peut penser qu’une réflexion sur la professionnalisation interculturelle permet de prendre en compte toute les données macros, tous les acteurs, toutes les organisations et tous les territoires qu’ils soient géographiques ou fonctionnels.

On notera que les membres du Comité de labellisation[6] de l’Ecole de la Gestion des ressources humaines (EGRH) de la Direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) se sont engagés dans cette voie, le 13 janvier 2011, en labellisant le dispositif de professionnalisation des ISST (ex IHS) proposé par l’INTEFP.

Le développement d’une culture de la SSTFP oblige à quitter les logiques d’action à court terme. Il est alors primordial pour assurer une professionnalisation durable de l’encadrement en général et des chefs de services en particulier d’assumer une réflexion spécifique au regard à la fois des contraintes et des devoirs qui sont les leurs.

La démarche d’évaluation des risques : ni culpabiliser, ni stigmatiser mais responsabiliser

Pour les signataires de l’accord, l’évaluation des questions de santé et sécurité au travail et leur suivi doivent être améliorés. Les diagnostics doivent être mieux partagés pour permettre la constitution de programmes de prévention et de plans pluriannuels accompagnés d’objectifs précis et quantifiables.

Ils rappellent aux employeurs publics leurs obligations[7] et la sanction éventuellement encourue en matière pénale en cas de manquement. Le Ministre de la Fonction publique, pour la FPE, via les Préfets pour la FPT et la DHOS pour la FPH ont la charge de rappeler l’obligation de réalisation et de mise à jour du document unique et les conséquences de l’absence de tel document pour l’employeur[8].

L’évaluation des risques[9] consiste à appréhender les dangers pour la santé et la sécurité des travailleurs dans tous les aspects liés à l’activité de l’entreprise. Il s’agit donc d’un travail d’analyse des modalités d’exposition des salariés à des dangers (repérage d’un équipement, d’une substance, d’une méthode de travail susceptible de causer un dommage pour la santé…) mais aussi aux facteurs de risques (conditions de travail, contraintes subies, marges de manœuvre dont disposent les salariés dans l’exercice de leur activité). L’évaluation doit être opérée pour chaque unité de travail (poste de travail, ensemble de postes aux caractéristiques communes…). L’employeur transcrit dans un document unique (DU) les résultats de l’évaluation des risques à laquelle il a procédé dans le cadre de son obligation générale de prévention des risques professionnels.

On pourrait objecter que l’approche globale des situations de travail (tâche, personne, lieu, milieu, matériel, technique, humain, organisationnel), la complexité des activités professionnelles (logique de processus, de dialectique, de mouvement spiralaire) ne se satisfont pas d’une démarche qui vise in fine à passer du travelling (la démarche) à la photo (document unique) et à prétendre que cet arrêt sur image rende capable de raconter et de comprendre le film : une vision dynamique à 360° ne peut être ramenée à un plan fixe, même capté au grand angle.

Le principe de réalité

D’autant que l’activité au quotidien et le principe de réalité nous apprennent que l’évaluation des risques et l’élaboration du document unique ont pris bien du retard. Le document unique est souvent – pour ne pas dire toujours – réalisé sous forme de check liste de risques à chacun desquels est attribué un niveau de criticité ; par voie de conséquence, l’évaluation des risques n’est jamais faite en situation réelle de travail contrairement à ce que précise dans sa troisième partie la circulaire DRT n° 6 du 18 avril 2002 et confirmée par la circulaire DGAFP rappelée plus haut.

Enfin, l’encadrement reste très peu impliqué dans la réalisation et l’exploitation des évaluations des risques. Ces évaluations sont très souvent vécues comme une contrainte, voire comme une mise en cause, rarement comme un devoir6 et quasiment jamais comme une opportunité de comprendre les points forts et les points de vigilances de l’organisation ou encore d’identifier, anticiper, régler les dysfonctionnements.

La SST est trop souvent ramenée à une vision étroite des questions de réparation/prévention que de prospective. Considérée plutôt comme une « patate chaude », il convient donc de se débarrasser au plus vite et au mieux de gérer au mieux au fil des évènements et des échéances de production :

– gestion de production : le document unique, le rapport annuel…

– gestion de problème : accident du travail, absentéismes…

– gestion de paix sociale : CHS-CT

A titre d’exemple, et selon M. Augris[10], Conseiller prévention des risques professionnels au ministère de l’éducation nationale, le DU a été mis en œuvre dans 31 % des collèges et dans plus de 44 % des lycées. Les écoles n’ont pratiquement pas commencé. Dans l’enseignement supérieur et la recherche, 65 % des 200 établissements ont mis en place le DU et 50 % des établissements ont mis en place une politique de prévention. L’autonomie des universités renforce la mobilisation sur le sujet. Toutefois, pour E. Labaye, Secrétaire nationale FSU, qui lui succédait à la tribune le travail sur les DU constitue une occasion de s’approprier la question des conditions de travail.

Emerge dans cet échange, un élément significatif de compréhension des tensions entre les acteurs : l’écart entre les processus « descendant » et globaux des politiques de prévention (le prescrit institutionnel[11]8) et les appropriations « remontantes » à partir du travail sur le DU (le réel de l’activité des acteurs). On fera l’hypothèse que nous trouvons l’encadrement au centre de cet écart, dit autrement écartelé entre des injonctions qui semblent contradictoires si on les oppose mais qui peuvent se révéler fécondes si on les prend en compte simultanément et que l’on cherche à les comprendre.

Ainsi, l’appropriation des politiques de santé et de sécurité au travail et la question de l’implication et de l’engagement de l’encadrement dans leurs mises en œuvre sont clairement posées. Mais comment sortir de la gouvernance actuelle des questions de SST par le déni ou l’inquiétude sans culpabiliser ou stigmatiser ? Comment faire mesurer les enjeux et l’intérêt d’intégrer la SST dans les activités de l’encadrement ? Comment faire distinguer les contenus de la SST des relations sociales et des acteurs qui les mobilisent ? Comment faire émerger que la mobilisation au quotidien des questions de SST devient un outil et un levier puissant qui concerne tous les acteurs de la structure concernée ?

B/ La professionnaliser durable de l’encadrement et des chefs de service

Dans l’accord de novembre 2009, il est précisé sans ambigüité que les responsabilités et obligations de l’encadrement, notamment en matière de management doivent être rappelées dans les formations.

L’intention globale consiste à développer la culture de la prévention à tous les niveaux par la formation. Ainsi, l’encadrement et les agents chargés des ressources humaines doivent, chacun à leur niveau, disposer de la formation prévue afin que la santé et la sécurité au travail devienne une préoccupation commune. Ces formations doivent relever relèveront à la fois de la formation initiale et continue.

Ce phénomène de globalisation de la formation est important parce qu’il est en adéquation avec les grands principes d’approche globale des questions des SST qui mobilise tous les acteurs. Dans la fonction publique de l’Etat, certains ministères ont bien compris ces enjeux.

Des expériences significatives

Depuis un an, on assiste à un changement structurel de la commande de formation qui est de plus en plus globalisée grâce à des appels d’offre ministériels nationaux (secrétariat généraux, services du personnel d’administration centrale…) et en lien avec les CHSCT Par ailleurs, elle se décline dans une logique de public : les préventeurs (Culture), les cadres de l’administration centrale, du niveau régional et départemental (Santé), tous les agents d’administration centrale (Education nationale et enseignement supérieur et recherche) ou encore l’encadrement, les membres des CHSCT et autres acteurs de prévention de l’administration centrale et niveaux régionaux et départementaux (Travail). La DGAFP a elle-même lancé un appel d’offre national en vue de l’élaboration d’outils méthodologiques d’aide à l’identification, l’évaluation et la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique (CF. Action 7 de l’accord).

D’une certaine manière, on peut se demander si l’approche globale de la prévention primaire attendue en matière de prévention des risques psychosociaux n’a pas eu un effet structurant sur la commande de formation qui se décline sur une mode projet, à l’intention d’acteurs ciblés, avec une visée pragmatiste et une déclinaison opérationnelle.

Un exemple archétypique

Toutefois, du point de vue de l’efficience des formations, il est permis de s’interroger quand le seul regroupement d’un pourcentage forcément partiel[12]11 d’acteurs concernés dans une salle de formation constitue la condition de réussite principale susceptible de permettre ultérieurement des changements significatifs sur le terrain. L’exemple archétypique est constitué par la formation en matière de risques psychosociaux où en règle générale il est visé une sensibilisation collective de la problématique et, parfois, une découverte des enjeux de l’élaboration des plans de prévention.

Dans la réponse formative, on retrouve plus ou moins les mêmes objectifs de définition des risques psycho-sociaux, de rappel du cadre réglementaire, de la compréhension des différents niveaux de prévention, des différentes approches de ces risques et de leurs modèles d’analyse, des enjeux de leur détection et des procédures d’alerte, de la communication puis de l’identification des facteurs de risques et de la démarche pour élaborer un plan de prévention (de l’évaluation au plan d’action).

Plus rarement, il est question d’assumer de mettre clairement en lien l’impact de certaines décisions issues de la RGPP sur les conditions de travail pour comprendre en amont les pathologies institutionnelles, organisationnelles qui produisent les risques psychosociaux. Dans ces conditions, il est impossible ultérieurement d’intégrer dans ces questions les incidences sur l’organisation du travail, sur le recrutement, les réorganisations fonctionnelles et géographiques et bouleversements culturels et identitaires (Cf. §1). Régulièrement des questionnaires sont adressés aux agents (via l’enquête SUMER). A de très rares exceptions il est question de penser et de comprendre les risques psychosociaux également à partir de l’analyse du travail réel des agents et plus particulièrement celui de l’encadrement et des dirigeants (des « métiers de l’intervention sur autrui[13] »).

Effectuer un pas de coté

L’encadrement de la santé et de la sécurité au travail nécessiterait donc un nouveau mode de gouvernance et de contrat didactique et pédagogique des cadres professionnels praticiens apprenant.

Il passerait par la mise en œuvre d’un projet de professionnalisation durable des acteurs, des activités, des organisations, des projets, des contextes et des territoires ; à titre d’illustration, effectuer la transition de la formation à la professionnalisation équivaudrait ainsi à la transition entre l’écologie et le développement durable.

Pour y parvenir il est donc nécessaire de revisiter les principes, les valeurs, les concepts, les hypothèses, les méthodes, les concepts, les contextes, les résultats et leurs portées ; pour se faire et selon les propositions du Pfr Dab, il serait utile d’étudier les conditions de définition de la SST comme une discipline ou au moins une matrice disciplinaire Dès lors, le plus grand nombre de protagonistes doit être mobilisé : seule cette démarche globale permet par évidence et nécessité de mettre autour de la table les responsables des secrétariats généraux, des services Ressources Humaines, des services d’Action sociale et/ou des Relations sociales mais également les inspections, les préventeurs, les représentants du personnel…

Enfin, une double révolution copernicienne est attendue pour, d’une part, sortir d’une approche du travail gouvernée par le seul prescrit (du coté des commanditaires) et, d’autre part, se libérer de la culture de l’école en termes d’apprentissage et de rapport à la transmission et l’acquisition des savoirs professionnels : abandonner le binôme théorie / pratique et l’image du formateur sachant/savant (du coté apprenants).

Repenser les contextes de transmission et d’acquisition des savoirs professionnels

Pour répondre à la visée de transformation des modalités de construction des apprentissages professionnels, il est nécessaire d’inventer une autre forme d’ingénierie qui se fixe pour objectif de créer des contextes didactique spécifiques et, ainsi, se donner les moyens de créer des situations de transmission, de transition et d’acquisition de connaissances et de compétences adaptées. C’est ainsi seront optimisés :

– le transfert entre les anciennes et nouvelles connaissances,

– la contextualisation pour donner du sens dans le temps de l’apprentissage entre les nouvelles connaissances et la réalité de l’apprenant

– l’intégration des nouveaux apprentissages dans le contexte professionnel propre de l’apprenant

Une nouvelle posture est alors demandée aux acteurs de la SST. Elle attend d’eux qu’ils soient en capacité de placer les 4 dimensions du travail et de l’apprentissage au cœur de la conceptualisation, de la conception, de la réalisation et du vécu des projets. Pour se faire, est-il utile de le rappeler, la distinction entre le prescrit, le réalisé, l’empêché et le vécu donne une grille de lecture pour comprendre les activités professionnelles, concevoir les situations d’apprentissage, élaborer des mises en situations professionnelles.

Par voie de conséquence, les dispositifs (Albero, 2004) sont également impactés. A l’idéal de préservation de la SST et des concepts qui la sous-tende qui orientent les acteurs qui les portent (dispositif idéel), ils doivent accepter d’être vécus différemment par les acteurs dans leur mise en œuvre effective sur le terrain, selon les contextes spécifiques, les dispositions et les compétences (dispositif vécu). Ils nécessitent donc une grande capacité d’adaptation tout en gardant une base commune de règles formelles et de cadres pratiques (dispositif fonctionnel de référence).

En termes de commande de formation, il est alors nécessaire d’identifier finement les niveaux des attentes de développement des connaissances ou des compétences pour les adapter aux enjeux des projets de professionnalisation. Ceci évitera de confondre sensibilisation, formation, professionnalisation, accompagnement de projet, expérimentation autant de cibles d’action qui se déclinent différemment en termes de durée, de coût, d’acteurs et de résultats.

Enfin, pour répondre aux exigences de cette approche globale, les méthodes d’apprentissages doivent se placer dans la logique d’interaction entre apprenant afin de créer des dynamiques et des médiations d’apprentissage. Dans le cas présent, il s’agit du modèle socioconstructiviste (Jonnaert, P. Vander Borght, 2006. P. 29-31). Il est constitué de trois dimensions solidaires :

– une dimension constructiviste : le sujet apprenant construit ses connaissances à partir de sa propre activité et l’objet manipulé au cours de cette activité n’est autre que sa propre connaissance,

– une dimension liée aux interactions sociales : le sujet apprend avec ses pairs et avec l’intervenant qui joue un rôle de médiateur des interactions (maïeutique),

– une dimension liée aux interactions avec le milieu professionnel : le sujet apprend un contenu dans des situations qui sont à la fois source et critères des connaissances.

Cette théorie qui prend en compte l’apprenant, ses pairs, leurs interactions, leur environnement et milieu professionnel et qui dévolue un nouveau rôle aux formateurs semble répondre à la fois aux attentes de la prescription institutionnelle descendante[14] de professionnalisation et aux logiques (re)montante de développement professionnel des personnes en formation professionnelle tout au long de la vie.

Toutefois elle bouscule fortement les repères des cadres plus habitués de par leurs études et leurs cultures à penser les processus d’apprentissages à partir d’une logique d’enseignement plutôt que de professionnalisation et par voie de conséquence à penser le rapport au savoir en termes de pouvoir individuel plutôt qu’en termes d’émancipation collective.

Dès lors il est nécessaire d’adapter les dispositifs de professionnalisation en les pensant comme des processus alternant distribués (en contenus, dates…) au sein desquels il est possible , par exemple, d’entrer à n’importe quel moment (grâce en particulier à un processus d’intégration entre les pairs expérimentés et novices).

Adapter la nouvelle démarche à l’encadrement et aux chefs de service

Dès lors, ne semble-t-il pas illusoire (compte tenu de leurs contraintes) et contre-productifs (au regard du manque global d’appétence de l’encadrement pour les questions de SST) de prétendre former les chefs de services en les regroupant dans une salle de formation. Une fois acculturé sur la démarche d’évaluation des risques ou la prévention des risques psychosociaux et un peu plus conscients de leurs responsabilités, que peuvent-ils faire quand ils retrouvent leur vie professionnelle quotidienne et ses exigences dans des contextes organisationnels et relationnels tendus ?

C’est ci que se concrétise, le nécessaire pas de coté à effectuer. Il passe par l’analyse des conditions d’apprentissages qui leur permettent d’intégrer les questions de santé et de sécurité au travail dans leurs activités quotidiennes de management. Le grand dessein consiste à les amener à considérer que leurs activités en matière de SST ne relève plus de la contrainte mais constituent une obligation réglementaire (ordre publique social), un devoir de citoyen (santé publique) et une ressource managériale.

D’un point de vue macro, le dispositif de professionnalisation ne peut prendre sens que dès lors que tous les niveaux de responsabilité ont été fixés et que chaque responsable connait parfaitement ce qu’il a à faire et ce en quoi il est engagé (CF le système de responsabilité et de délégation en matière de SST). Pour ce qui les concerne directement, il est nécessaire de les rendre à même d’identifier et de gérer les tensions entre prescriptions descendantes (institutions, organisations…) et prescriptions remontantes (les acteurs de terrain…) et la complexité de cette tension et les incertitudes qui en découlent. Il s’agit, en d’autres termes, de leur faire mesurer les enjeux de placer les quatre dimensions du travail au cœur des questions de santé et de sécurité de leur propre activité et de celles des agents dont ils ont la responsabilité.

De même dans leurs relations avec les représentants du personnel, il sera utile de distinguer ce qui relève du contenu (la SST) et de ce qui relève des relations socioprofessionnelles[15] (qui dépassent et parfois polluent les enjeux relatifs à la SST). Dans ce sens les signataires de l’accord ont montré la voie. Dès lors il est nécessaire d’adapter les dispositifs de professionnalisation en les pensant comme des processus alternant distribués (en contenus, dates…) au sein desquels il est possible d’entrer à n’importe quel moment (grâce à un processus d’intégrations par les pairs).

L’encadrement de la SSTFP (et plus particulièrement le rôle des cadres et celui des chefs de service) consistera alors à placer en interaction, en interconnexion des personnes susceptibles d’appartenir à des cultures et horizons distincts, voire divergents, à des « entités différentes, voire rivales » (David et Foray, 2002. p. 13) mais qui ont à œuvrer à une mission commune : la socio construction et la socio production de la préservation de la santé et de la sécurité au travail dans un contexte global de responsabilité sociale, économique et environnementale à développer dans la fonction publique.

Conclusion

On peut penser que les évolutions en terme de santé et de sécurité au travail, d’encadrement et de professionnalisation provoqueront d’autres changements paradigmatiques qui permettront de revisiter et redynamiser les anciens repères, d’en faire émerger d’autres et, enfin, de (re)donner du sens aux actes, aux actions et aux activités de la fonction publique dans ce qui est attendu des acteurs comme dans ce qu’ils font.

Les chefs de service auront alors à assumer pleinement une nouvelle posture pour construire une culture partagée de la SSTFP : l’intervention pour, avec et, seulement dans certaines conditions, malgré autrui.

Ces changements pourraient notamment advenir grâce à un investissement particulier autour de deux paradigmes : la professionnalisation durable et le dialogue social sous-tendus par un double objectif de fond en termes de Qualité du travail et de Qualité de vie au travail. La recherche, le croisement des disciplines (économie, gestion, sciences du danger, sciences de l’éducation et de la formation, des instances (conseils scientifiques), des compétences et des bonnes volontés constituent à n’en pas douter quelques pistes pour nourrir tous les projets et les acteurs/trices qui les porteront.

Le concept de Travail et les notions qui l’éclairent ont changé. La crise, les exigences d’optimisation, l’intensification du travail, les restructurations, les fusions, les mutualisations, les avancées techniques modifient et reconfigurent la physionomie de la fonction publique, de ses structures, de son organisation et de ses activités. Les relations professionnelles, sociales sont impactées et l’évitement du repli sur soi individuel et collectif passe par un nouveau rapport à l’altérité, à l’interculturalité, à la transprofessionnalité.

Dans ce contexte, nous avons vu que tous les agents de la fonction publique sont concernés. Dans le secteur privé, le management intégré constitue une réponse globale pour que la SST trouve sa place. Alors quand les partenaires sociaux fixent par voie d’accord les axes de travail, les préconisations et les responsabilités de chacun à l’intention de 5,2 millions d’agents, on peut penser que cela constitue une grande opportunité pour quitter les déséquilibres de contraintes et assumer de mobiliser les ressources interculturelles de et dans la fonction publique.

Faisons le pari que les chefs de service et les cadres de proximité l’entendront également !

[1] Pour faciliter la lecture le sigle SST sera utilisé pour désigner la santé et la sécurité au travail de façon générale et le sigle SSTFP quand il concerne les trois versants de la fonction publique

[2] Masse, M. (2011). Accord SSTFP du 20 novembre 2009. Un tiers facilitateur et référentiel opératif commun. In ABC de la Santé, de la sécurité et de la prévention. Editions du papyrus. PP. 415-439.

[3] Clot, Y. (2010). Le travail à cœur. Pour en finir avec les risques psychosociaux. Paris. La Découverte. P. 181.

[4] Barbier, J. –M. Chauvigné, C. Vitali, M. –L. (2011). Diriger : un travail. Paris. L’Harmattan.

[5] Passer d’un dispositif de formation à un dispositif de professionnalisation. http://www.intefpsstfp.travail.gouv.fr/docs.asp?rub=950

[6] 10 http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique293.html

[7] Pour G. Larcher, Ministre du travail, la santé et sécurité au travail est un domaine qui relève de l’ordre public social (INTEFP. 30 novembre 2005).

[8] Circulaire B9 n° 10-MTSF1013277C du 18 mai 2010 relative au rappel des obligations des administrations de l’d’Etat en matière d’évaluation des risques professionnels. http://www.intefpsstfp.travail.gouv.fr/docs.asp?rub=42

[9] 5 http://www.travailler-mieux.gouv.fr/La-prevention-des-risques.html

[10] 1ères rencontres de la SST dans la fonction publique. SECAFI. SEMAPHORES.INTEFP. 16 novembre 2010. Page 10. http://www.intefp-sstfp.travail.gouv.fr/docs.asp?rub=11

[11] De ce point de vue les propositions du Pr W. Dab sur la formation des managers et ingénieurs en santé au travail (Juillet 2008) s’inscrit dans cette logique descendante)

[12] 11 Pour les exemples cités la formation n’était pas obligatoire

[13] 12 Barbier, J. –M. Chauvigné, C. Vitali, M. –L. (2011). Diriger : un travail. Paris. L’Harmattan.

[14] Masse, M. (2010). Réforme de l’Etat, accord santé sécurité au travail et gouvernance. Une mise en abyme de la prescription, « Organisation, gestion productive et santé au travail ». Actes du colloque GRIS AFS. Université de Rouen. 16 et 17 décembre. P. 383-394. http://www.univrouen.fr/74582252/0/fiche_LGRIS__pagelibre/

[15] 14 Perron, M. (2009). Comprendre et gérer le conflit relationnel. In Gérer et comprendre. Enquête de théorie. Mars. N° 95.


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