Gouvernance SST en France. Une innovation durable dans la fonction publique de l’État ?

 « Toute innovation transformatrice est d’abord une déviance« , Edgar Morin

Avant de devenir la naissante Modernisation de l’action publique (MAP), la dernière étape d’un processus engagé depuis les années 1980 a été constituée en France par la Révision générale de politiques publiques (RGPP), période considérée comme la plus intensive des réformes structurelles nécessaires pour les uns et la plus violente pour les fonctionnaires et agents de la fonction publique pour les autres. Nous poserons ici l’hypothèse que cette tension a permis un changement de point de vue en matière d’approche des conditions de travail et qui a ouvert un champ d’expression et de négociation pour les partenaires sociaux de la fonction publique : le bien-être au travail et la santé et de sécurité au travail (SST) tout au long de la vie professionnelle.

Cette contribution se fixe pour ambition de comprendre comment dans un contexte d’importantes évolutions structurelles de l’État, un nouveau processus de gouvernance a été mis en œuvre de façon singulière et innovante. Dans ce processus, une direction d’administration publique s’est placée en tiers facilitateur au sein de ces changements profonds dans le fonctionnement de l’Etat. Il ne s’agira pas dans ces lignes de montrer les méthodes explicites qu’elle a employées et dont nous n’avons de connaissances suffisantes. Nous chercherons plutôt à partir de nos travaux (action recherche) et à partir de l’analyse[1] des résultats produits de comprendre le rôle implicite qu’elle a joué.

Nous considèrerons que les évolutions dans la fonction publique française nécessitent des démarches, principes, méthodes et outils à bâtir à partir des notions de responsabilité sociale de l’Etat–employeur, de gouvernance et de parties prenantes en posant comme distinction que l’innovation ne doit plus être confondue avec le changement et que l’innovation institutionnelle peut favoriser une dynamique durable si elle prend en compte simultanément les dimensions descendantes des prescriptions administratives et les dimensions remontantes des prescriptions sociales (Masse, 2010).

Après avoir rappelé les évolutions qu’a connues la fonction publique française depuis les années 80, nous expliciterons la transition qui s’est opérée entre hygiène et sécurité et SST puis nous analyserons les processus d’émergence d’un accord majoritaire et des prescriptions en jeu entre les parties. Nous montrerons enfin le rôle innovant d’une direction d’administration publique dans ces processus et les perspectives qui s’ouvrent aux parties prenantes au moment où les tensions entre les partenaires sociaux étaient les plus vives. Au regard des négociations qui s’engagent à nouveau au temps de cet article en matière de SST, nous conclurons en considérant que les éléments constitutifs de la démarche font parties des ferments d’un nouveau mode singulier et innovant de gouvernance publique susceptible de s’appliquer sur d’autres objets.

  1. Réforme de l’État et de son administration en France (1982-2012), un processus descendant

Le fondement des changements, voire des bouleversements, qu’a connu l’Etat, son organisation et ses agents depuis 1982 n’ont jamais tout à fait eu les effets escomptés du fait de leur dimension prescriptrice majoritairement descendante et parce qu’ils n’avaient véritablement de sens pour celles et ceux à qui ils étaient adressés.

1.1. Réforme de l’État, de la fonction publique française et décentralisation

Issue des expériences anglaises, la nouvelle gestion publique aura mis près de 30 ans à se déployer en France. Malgré un chemin détourné, on peut penser que le premier temps de ces réformes a été concrétisé par les lois de décentralisation dites « lois Defferre » puis la réforme constitutionnelle en 2003. Au lieu de s’intéresser à la partition gestion publique/privée et niveau politique/niveau d’exécution, ces lois affirment une autre volonté : la redistribution des pouvoirs entre État et collectivités locales pour une meilleure efficacité de l’action publique et le développement d’une démocratie de proximité.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions ouvre la voie à un profond bouleversement de la répartition des pouvoirs au profit des acteurs locaux. Elle amène l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. Elle comprend 3 évolutions : la suppression de la tutelle administrative et financière a priori exercée par le préfet, le transfert de l’exécutif départemental et régional au profit d’un élu local et elle considère que la région devient une collectivité territoriale de plein exercice. Le vote de cette réforme conduit, en parallèle, à un renforcement de la déconcentration (délégation de moyens et pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat). En 1983, le statut général des différentes fonctions publiques est crée. Dans le cadre de la 3ème étape de décentralisation, le gouvernement crée la fonction publique territoriale (1984) et hospitalière (1986). La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ouvre une nouvelle séquence dans la politique de décentralisation avant la future loi de 2013.

L’expression réforme de l’État s’impose dans les années 1990 pour désigner les actions menées afin d’améliorer le fonctionnement de l’administration. Elle existait déjà dans les années 1930, mais avec un sens différent puisqu’elle pouvait désigner les réformes des institutions. Le concept de réforme administrative évolue en valorisant les méthodes venues du secteur privé. La circulaire du 23 février 1989, dite « circulaire Rocard », se fixe pour objectif le renouveau du service public, entendu comme activité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On y distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice…), de protection sociale et sanitaire, éducatifs et culturels et, enfin, ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). Cette circulaire propose de substituer une « logique de responsabilité » à une « logique de procédure », se prononce en faveur du développement des responsabilités et de l’autonomie des services et pose l’exigence d’une évaluation systématique des politiques publiques.

En 1994, le rapport de la mission sur les responsabilités et l’organisation de l’État[2] marque une étape significative car il illustre le glissement de la réforme administrative vers la réforme de l’État. La nouvelle expression désigne une politique plus large de réforme de l’administration désormais associée à une redéfinition des responsabilités de l’État et de ses missions essentielles. Enfin, depuis les années 2000, l’expression « modernisation de l’État » est employée concurremment à « réforme de l’État ».

Un autre moment crucial est constitué par la loi organique[3] relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001. Elle propose un projet de modernisation de la gestion publique, fondé sur une exigence de transparence, d’évaluation et de performance des finances publiques. A l’initiative du Parlement, la LOLF, véritable « constitution financière de l’État » est votée en 2001 et appliquée pour la première fois en 2006. Elle réforme en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État présenté par grandes politiques publiques. Elle met action de l’État et objectifs de la politique publique à l’épreuve de la performance ? La LOLF donne plus de pouvoirs au Parlement dans le vote et le contrôle du budget de l’État et se fixe pour objectif une meilleure gestion de l’État au bénéfice de tous et souhaite constituer pour le Parlement un outil pour mieux connaître et maîtriser les dépenses publiques.

La réforme de lorganisation de la fonction publique devient également d’actualité après les considérations générales du rapport du Conseil d’État pour l’année 2003, intitulées « Perspectives pour la fonction publique[4] ». Il souligne l’impératif de performance qui s’attache à la gestion des ressources humaines dans le secteur public[5] .

Qu’elles concernent l’Etat, les institutions ou l’administration, les réformes engagées depuis 1982 ont eu essentiellement un caractère descendant

1.2. La révision générale des politiques publiques (RGPP)

Lancée en 2007, elle concerne le vaste ensemble des missions de l’État pour l’adapter aux besoins des citoyens au moyen d’audits passant en revue les politiques publiques dans tous les ministères. Elle vise une réduction des dépenses de l’État, une amélioration de l’efficacité des politiques et une réflexion sur le statut, le mode de recrutement par concours, la rémunération au mérite et la mobilité vers le secteur privé. Elle souhaite une réforme du dialogue social en matière de négociation, consultation et échanges d’informations entre représentants des gouvernements, employeurs et travailleurs sur des questions relatives à la politique économique et sociale présentant un intérêt commun.

Nous avons considéré la RGPP comme une lame de fond (Masse, 2011) dès lors qu’elle s’est définie comme une démarche radicalement nouvelle dans sa manière d’appréhender la modernisation de l’Etat. Elle a restructuré les modalités d’action des acteurs sur et dans les territoires, les organisations, les hiérarchies, les activités et tous les modes et modalités de gestion publique (rationalisation de la paie, de l’immobilier, des achats, des fonctions support : systèmes d’information, services généraux, politique d’archives). Par rapport aux étapes antérieures de réforme de l’État et de son administration, le discours organisationnel descendant s’est complété d’une double recentralisation des pouvoirs au niveau national (Administrations centrales) et régional (Préfectures). RGPP et réforme de l’administration territoriale de l’Etat (REATE) ont bouleversé habitudes, certitudes, stabilité des structures et des géographies ; à titre d’exemple les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi[6]ontétécréesenmoinsdedeuxans, la fusion de certains services d’inspection du travail attendue depuis 15 ans a été réalisée en 4 mois.

On peut avancer que la fonction publique a traversé en accéléré ce que les entreprises vivent de longue date en termes de restructurations et on peut parler de perte ou de modification multiréférentielle de repères ontologiques, éthiques, culturels identitaires, sécuritaires, juridiques face à une organisation de la prescription en cascade. Les repères sur les finalités de l’action ont été également mis à l’épreuve : la notion de service public rencontre ce que sont devenues des obligations en termes de gestion financière et humaine, de performance (logique de résultats et de production), passage d’une logique de gratuité de service rendu (usager) à une exigence de service rentable (client/prestation de service/salariat). Ces éléments symboliques se cumulent avec des évolutions matérielles bien concrètes dans les milieux et les paysages professionnels qui entraînent d’autres pertes de repères géographiques et spatiaux, organisationnels, hiérarchiques, fonctionnels, salariaux, relationnels individuels et collectifs (Masse, 2011).

Ces changements confrontent les institutions et les agents de la fonction publique, les organisations et les techniques à des reconfigurations profondes qui vont et qui font redéfinir le travail au risque d’effets induits tels que les risques psycho sociaux/organisationnels/relationnels regroupés sous le vocable plus général de souffrance ou de mal être au travail. Car il est question de la valeur et du sens donnés au travail, de la prescription du travail, de l’activité de travail et du rapport au travail dans la fonction publique. Dit autrement la RGPP a organisé et/ou suggéré une prescription idéale du toujours mieux qui s’est adressé sans discernement et sans limites (Dujarier, 2006) à toutes les activités, tous les services, tous les protagonistes et a surplombé et/ou ignoré les difficultés, les contradictions sans les résoudre.

De tels processus de changement occasionnent regroupements, réorganisations fonctionnelles et géographiques qui impactent les conditions de et du travail. Cette prédominance d’une logique gestionnaire touche toutes les catégories d’agents sous la double tension d’un questionnement du coût, de l’efficacité et de la valeur du travail des fonctionnaires et d’une (ré)affirmation des valeurs de la fonction publique. Emergent dans les collectifs de travail : chocs culturels, sentiments de régression, situations d’incertitudes au quotidien comme en termes de devenir. Phénomène inhabituel, et en conséquence plus déstabilisant pour eux, les cadres sont touchés. L’effet des fusions, mutualisations les amènent à se retrouver avec moins de marges de manœuvres lié (re) et (sur) pyramidage hiérarchique, à perdre leur statut d’emploi, à être regroupés dans des locaux plus petits (les signes compensatoires à leur contribution disparaissent[7]).

Dans ces conditions les relations sociales sont soumises également à rude épreuve et la représentation des OS effectuent le constat d’un dialogue social fait de choix imposés dans une logique du fait accompli quel que soit les sujets. Dans un environnement jugé si défavorable est pointée la nécessité majeure de s’emparer des questions de santé et sécurité au travail et de l’enjeu essentiel qu’a constitué l’unité des OS pour avancer, marcher ensemble et obtenir plus que ce que l’administration était prête à lâcher.

Aujourd’hui la RGPP est contestée dans ses méthodes et résultats par les fonctionnaires, agents publics et représentants des OS ; nombreux considèrent qu’elle n’a pas atteint ses objectifs de performance et les économies visées. Pilotée dans une gouvernance au niveau central (présidence et secrétariat général de la présidence de la République) elle n’a pas ou peu impliqué les autres échelons publics (collectivités territoriales, par ex.) alors que la redéfinition d’objectifs, de prestations et de bénéficiaires d’une politique nécessitent plusieurs niveaux de négociation. La « méthode RGPP » est apparue fondée sur un double préjugé[8] : une réforme de l’administration ne pourrait être qu’imposée aux agents, qui seraient par principe hostiles à toute évolution ; les ministres seraient au mieux indifférents, au pire prisonniers de leur administration. Enfin pour ce qui nous concerne dans cette contribution, nous pensons que la mesure n’a pas été prise par toutes les parties prenantes de l’avancée significative apportée par la mise en œuvre de la négociation sur les questions de santé et de sécurité au travail dans la fonction publique (SSTFP) et dans laquelle l’administrationpubliquefrançaiseajouéunrôlequenousconsidéronssingulieretdécisif.

Le pouvoir exécutif en exercice depuis 2012 va établir, une nouvelle fois, une feuille de route du gouvernement pour moderniser de l’action publique avec ses agents[9] qui sera articulée avec une nouvelle étape de la décentralisation (la troisième) et va définir sa propre politique « de réforme globale de l’action publique » en visant une plus grande transparence, en favorisant le dialogue social (consultation préalable, concertation et suivi avec les représentants du personnel) et en informant les personnels ; l’exemplarité des employeurs publics pleinement conscients de leur responsabilité sociale et les conditions de vie au travail constituant deux des six priorités issues de la conférence.

Par son caractère descendant, général, structurel et sous la caution difficilement contestable d’une bonne gestion des finances publiques, la désorganisation des missions et des services de l’Etat a fait perdre le sens donné au travail au quotidien. Alors que des cultures se confrontent nouvellement, cette prescription générique kafkaïenne[10] empêche de nouvelles reconfigurations collectives (distorsion action individuelle/action collective). C’est dans ce contexte qu’a été signé un accord sur les conditions de travail en 2009. Nous allons voir que dans un contexte de prescription politique forte, l’unité syndicale évoqué précédemment, aura, en quelque sorte, offert une résistance devenu force prescriptrice positive rééquilibrant le processus de négociation qui a été régulé par l’administration publique.

Au regard de ce qui précède, on peut penser que le processus de réforme de l’Etat dans sa phase RGPP, en déplaçant tous les curseurs historiques, conceptuels, structurels, conjoncturels, pratiques des fonctionnaires et agents publics a, d’une certaine manière, fournit l’occasion aux protagonistes de mobiliser leur intelligence créatrice (Strauss, 1992) et de se placer dans une dynamique innovatrice.

1.3. La Direction générale de l’administration et de la fonction publique du Ministère de la fonction publique (DGAFP)

C’est l’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 qui crée une direction de la fonction publique qui deviendra le 3 février 1959, la DGAFP. Cantonnée à sa création au domaine juridique statutaire, elle a accompagné les différentes vagues de modernisation de l’Etat et a été amenée à prendre en charge des questions plus générales liées à la gestion des ressources humaines et au pilotage de ses réseaux interministériels. En termes d’action publique, la DGAFP a participé à la conception, à l’animation, à l’exécution et au contrôle des politiques d’action sociale, de protection sociale, d’hygiène, de sécurité et de prévention en faveur des agents publics et d’animation du dialogue social interministériel.

Elle se positionne depuis sa réorganisation de 2012 comme une DRH groupe de l’État-employeur, qui, parallèlement à ses missions garantissant la cohérence statutaire et l’unité de la fonction publique, assure une fonction d’animation et de pilotage interministériel et inter fonction publique. Visant une administration plus efficace et une GRH plus performante, elle s’est engagée à être toujours plus attentive à la responsabilité sociale de l’État employeur et à la gestion durable des ressources humaines. Elle se fixe l’objectif de veiller à ce que GRH rime avec développement durable.

A la fois gestionnaire et initiatrice des processus, et au regard de sa position interministérielle, la DGAFP joue donc le rôle d’interface entre les parties prenantes et subit une pression endogène continue (Rizopoulos, Kichou, 2001, p. 143) de la part des employeurs publics comme des organisations syndicales qui la bride dans des postures d’autolégitimation mais on peut également penser qu’elle tient une part de sa légitimité dans sa capacité d’énonciation performative de ses actions. Investie d’une mission régalienne de préservation de l’ordre public social (santé au travail de 5,2 millions d’agents), c’est une institution qui dispose d’une organisation stable. Nous parlerons des prescriptions institutionnelles innovantes portées par la DGAFP.

  1. Un accord majoritaire dans la fonction publique aux portes de l’innovation

Cette prescription institutionnelle s’est concrétisée pour les instances politiques (ministre), syndicales et, par incidence, pour les agents à travers la signature en 2009 d’un accord que nous estimons novateur qui a porté sur les conditions de travail et pour lequel les instances administratives (DGAFP) ont joué un rôle essentiel de régulation sociale et de recomposition de la communauté déchirée (Alter, 1998, p. 28). L’accord a, en effet, émergé au cœur de la RGPP et ceci nous amène à penser que l’innovation n’est pas qu’un processus qui s’inscrit uniquement dans un continuum et dans des certitudes institutionnelles et qu’elle peut advenir dans les incertitudes et les contrastes d’un contexte singulier.

D’un point de vue réglementaire, la fonction publique française s’est préoccupée tardivement des questions de conditions de travail de ses fonctionnaires et agents. Il a fallu attendre 1982, dans un contexte d’alternance politique et d’élaboration de grandes lois sociales (Lois Auroux) pour voir paraître le décret 82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à l’hygiène et la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique.

Les organisations syndicales de la fonction publique n’ont certainement pas été des moteurs sur le sujet et pour une triple raison : syndicalisme limité, par la loi, aux questions salariales ou individuelles, « auto-censure » sur des sujets considérés comme touchant essentiellement le secteur privé (du fait de la « garantie de l’emploi » qui protégeraient les agents publics de tout risque professionnel). Les organisations de la fonction publique n’ont pas senti que le sujet des conditions de travail pouvaient leur permettre d’être consultés sur les choix stratégiques d’organisation et, ainsi, de rationaliser quelque peu , le « pouvoir de direction » de l’Etat ou de la collectivité employeur (élément intégré depuis la mise en place des CHSCT[11] par les OS du secteur privé).

2.1. Adapter le travail à la personne humaine et favoriser le bien être tout au long de la vie professionnelle

Une étape décisive va être franchie en 2007 quand le ministre de la fonction publique initie une Conférence sociale sur les parcours professionnels. Les organisations syndicales (OS) acceptent de discuter d’un cadre juridique de référence rendu nécessaire par la RGPP, à la condition d’y adjoindre un volet «  social »[12] : ce volet comprend à la fois le renforcement du dialogue social dans les choix collectifs stratégiques (qui déboucheront sur les « Accords de Bercy » de 2008) et la santé et sécurité au travail. Le 20 novembre 2009, est signé un accord collectif qui produit un document qui devient un acte juridique sous la forme d’un contrat de préservation de la SSTFP et d’un message pour les générations futures.

Bien du chemin a été parcouru depuis 1994 puisque cet accord a été signé par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat[13], tous les employeurs publics et sept des huit organisations syndicales de la fonction publique. Cet accord est considéré par le ministre lui-même comme « le premier du genre[14] » car il est le premier accord depuis les accords de Bercy de 2008 qui marque la consécration de la négociation. Il porte sur la SST et il s’inscrit dans une politique transversale qui va s’appliquer aux trois versants de la Fonction publique française. Il considère que « cet accord, c’est d’abord une méthode, celle de la négociation et celle de la volonté d’avancer sur un sujet dans le respect et la confiance entre les interlocuteurs, d’identifier les divergences, faire des pas les uns vers les autres, pour se retrouver en définitive autour de positions équilibrées dans le seul intérêt des agents publics ». En associant dans les négociations employeurs publics hospitaliers et territoriaux à la définition des règles qui s’appliquent à leurs agents c’est l’objectif de parler d’une seule voix qui est visé : « En matière de conditions de travail, l’administration doit être une et une seule » pour favoriser une politique de prévention unique, une approche globale en matière de SST pour contribuer « à la revalorisation du travail et à la qualité du service public ».

Dans le contexte franco-français, cet accord quasi unanime relève de l’exemplarité. Le préambule de l’accord concrétise l’objectif général et transversal pour toute la fonction publique. Ainsi, les signataires « s’accordent à considérer que l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique constitue un enjeu essentiel de la rénovation de la politique des ressources humaines et des relations sociales. Les actions en la matière doivent à la fois mieux adapter le travail à la personne humaine, pour favoriser le bien être de chacun tout au long de sa vie professionnelle et contribuer ainsi à renforcer l’efficacité et la production des services, au bénéfice des usagers et des citoyens ». Ce grand dessein tente d’articuler les logiques propres des négociateurs entre RGPP et conditions de travail :

– en assumant les enjeux de la RGPP (rénovation des politiques, efficacité, production)

– en donnant une norme d’idéal partagé d’un travail adapté et durable à des personnes humaines qui œuvrent dans des conditions de travail améliorées. Réinvestissant les caciques rationalistes de la RGPP, l’accord s’organise en 3 axes qui concernent les instances et acteurs opérationnels compétents en matière de SST, les objectifs et outils de prévention des risques professionnels, la formation de agents. Les axes sont décrits selon un canevas commun qui présente l’enjeu, (analyse de la situation qui légitime et fonde la démarche entreprise), l’action concrète (pour répondre aux problèmes identifiés) et donne le calendrier indicatif et les conditions de mise en œuvre, pour fixer des échéances et piloter l’avancement des actions.

La visée globale de la démarche a, en particulier, permis de remettre le travail au cœur des préoccupations et de reconnaître la place et les responsabilités des parties prenantes ; la reconnaissance (Jouvenot, 2009, p. 248) se jouant dans trois granges sphères : le travail (contenu, organisation, conditions de travail), les relations professionnelle (managers, collègues, usagers…) et l’emploi (ressources humaines). Par effet induit, les conditions de travail ont été prises en compte en matière de SST, ouvrant réflexion et action sur :

– l’organisation, l’environnement physique du travail ;

– l’aménagement des postes et des lieux de travail ;

– la durée, les horaires de travail et aménagement du temps de travail ;

– les nouvelles technologies.

A travers l’exemple de la mise en place et les activités dans/par les CHSCT, nous allons illustrer la démarche nouvelle que nous considérons innovante du point de vue des acteurs. A la fois concepteurs et promoteurs de la santé au travail dans le cadre de la négociation mais également futurs utilisateurs des instances de dialogues social au quotidien, ils ont réussi un déplacement[15] (Akrich, 2006, p. 255) qui s’est incarné par l’accord et sa signature majoritaire.

2.2. Structuration institutionnelle descendante des CHSCT, prescription remontante des protagonistes : un exemple significatif

La DGAFP a donc eu la charge d’élaborer et de suivre la déclinaison opérationnelle de l’accord de 2009 et nous considérons qu’elle a offert une nouvelle dynamique d’action en matière de relation sociale et de santé au travail. Tout en assurant une structuration descendante et coordinatrice des instances CHSCT, elle a rendu possible les prescriptions remontant locales, régionales et nationales pour peu que les protagonistes veuillent bien s’en emparer et à la condition et au risque d’assumer de rejouer les conditions d’émergence de l’accord ; en quelque sorte, une forme d’entreprise collective (Chapoulie, 1997, p. 98) par une forme de mise en abyme du dialogue social.

La loi de 2010 précitée a apporté un changement radical dans le paysage et la culture de la négociation dans la fonction publique en déplaçant le pouvoir syndical des Commissions administratives paritaires vers les comités techniques (CT) qui sont plus englobant et qui ont vu développer leur champ de compétences. Ils peuvent suivant les situations, et d’un point de vue réglementaire, assumer un triple rôle en amont comme en aval : gérer les questions de SST (en l’absence de CHSCT), s’appuyer sur les CHSCT et être saisis par lui. Les CT sont consultés[16] sur les questions et projets de textes relatifs aux conditions de et du travail en matière de :

– organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ;

– gestion prévisionnelle (effectifs, emplois, compétences) ;

– évolutions technologiques et de méthodes de travail des administrations, établissements ou services ;

– formation et au développement des compétences et qualifications professionnelles ;

– hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail lorsqu’aucun CHSCT n’est placé auprès d’eux.

On mesure à ce court rappel, les larges attributions données aux CT et aux enjeux de coordination entre les représentants des deux instances. C’est grâce à la lisibilité de la répartition des rôles et à la qualité des échanges (sans tomber dans la naïveté) que chaque instance est susceptible maintenant d’obtenir des résultats significatifs[17].

C’est un Conseil commun de la fonction publique de l’Etat qui s’est vu confier l’examen de toute question commune à au moins deux des trois fonctions publiques relative au dialogue social, à l’évolution des conditions de travail, à l’hygiène, à la santé et à la sécurité au travail. Il existe ainsi une instance supra aux trois versants de la fonction publique pour la SST de tous les agents et une instance spécifique qui aura la charge de proposer des orientations interministérielles pour ce qui relève de la fonction publique de l’Etat. Les responsables ministériels peuvent donc s’appuyer maintenant sur deux niveaux de préconisations.

Dans ce contexte de réorganisation en amont des instances inter/intra fonction publique, les CHSCT ministériels ne resteront pas que des instances symboliques, des cautions morales ou des chambres d’enregistrement et encore moins des lieux de représentations individuelles et de concurrence syndicale ou de jeux hiérarchiques qui « entraînerait une confusion entre leurs propres missions et celles des institutions locales (et se résumeraient à un) rôle de contrôle implicite (et/ou) une position d’arbitre en cas de conflit[18] ». Ils constituent des « superstructures[19] », des chevilles ouvrières de l’analyse, de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques des ministères avant leur déclinaison régionale et nationale. L’intérêt de ces structures de coordination[20] est la vision globale des conditions de travail et le rôle de mise en perspective des problèmes soulevés au plus près du terrain. Sous l’égide des CT, les CHSCT ministériels peuvent donc devenir des instances de gouvernance de la SST pour l’ensemble des agents des ministères qui peuvent s’appuyer sur leurs structures de pilotage régionales et locales.

A travers les créations obligatoires et facultatives des CHSCT (ministériel, d’administration centrale, de réseau, de service déconcentré, d’établissement public, d’autorité administrative indépendante, spécial) c’est la possibilité de bâtir une véritable architecture (édifice et organisation) que la DGAFP laisse aux parties prenantes. Lieu pluridisciplinaire d’interactions d’autorités et de capitalisation des activités, des expériences, des pratiques, les CHSCT ministériels ont à réaliser nationalement un travail de veille, de réflexion, d’intervention et d’échanges visant à assurer la pérennité des actions menées (pluri annualité). Ils deviennent un lieu de « confiantisation[21] » dans un espace protégé d’analyse collective des situations problèmes, de capitalisation des expériences, de propositions d’actions et de redéploiement sur le terrain.

Se met en place ainsi une forme de structure en réseau des CHSCT régionaux et nationaux au sens d’une structure où plusieurs parties prenantes peuvent s’engager dans des relations d’échanges dans le long terme. Liens organisés entre les structures, réciprocité, coordination, mutualisation, développement de stratégies collectives constituent les maîtres mots du possible. Entre référent institutionnel (DGAFP), différents niveaux administratifs territoriaux, présidences et organisations syndicales (CT et CHSCT) et agents[22] s’offre un fonctionnement à la fois souple, non uniquement centralisé, à géométrie variable, qui peut prendre en compte le réel en train de se faire pour mettre en synergie des objectifs, des moyens humains et matériels et des informations (notamment les procès-verbaux de réunion) sur l’ensemble du territoire tout en gardant leur autonomie et les singularités qui sont les leurs.

Face aux représentants des employeurs publics et des huit organisations syndicales des trois fonctions publiques, la DGAFP a fait face à un système complexe d’acteurs, de relations, d’enjeux individuels et collectifs divergents. Elle a lancé un processus qui, selon nous, ouvrent la voie à de nouvelles pratiques en termes de dialogue social, de gouvernance et de concrétisation d’accord.

Au regard de ce qui précède, nous considérons que la DGAFP a conçu et réalisé quelque chose de nouveau si l’on prend en compte les objectifs initiaux, la manière d’y parvenir, les résultats obtenus et les prolongements occasionnés et le contexte historique dans lequel elle se situait (aucune négociation depuis 1994 et un contexte social extrêmement tendu).

2.3. De l’administration gestionnaire au tiers facilitateur

Au regard de la démarche collective engagée / négociée, l’action de la DGAFP aura participé d’une forme d’ingénierie didactique coopérative de la SST dans ce double processus prescriptif descendant/(re)montant et « en cascade » traversé par un jeu descendant et ascendant d’institutionnalisation[23]. Un processus ascendant s’est mis en œuvre à partir d’une double confrontation institué/instituant : pour une part, l’institué « Ministre » et l’instituant « RGPP » et, pour l’autre part, l’institué « organisation syndicales » et l’instituant « RGPP versus incidences sur les conditions de travail ». Ministre, représentants des employeurs publics et OS en tant qu’institués ont joué chacun dans le même temps un rôle instituant : le ministre (institué) propose des négociations (instituant) à ces représentants (institués) qui acceptent à la condition (instituant) de négocier (instituant) sur les conditions de travail (institué/instituant) et le ministre accepte (institué / instituant).

Sortant d’une opposition binaire parce que sous tendue par l’esprit de la chose (RGPP et ses enjeux pour les uns / RGPP et ses conséquences pour les autres), l’Accord a pu advenir. Un espace s’est créé, les négociations sur les conditions de travail se sont engagées « à la condition de ». L’Accord est « devenu » institution à la suite d’un « mouvement social » qui, selon Lourau, découle de ce processus d’institutionnalisation qui fait passer la forme sociale du groupe (ici le groupe de négociateurs) à l’organisation puis à l’institution.

Peut-on alors parler de prémices d’une nouvelle forme de gouvernance de la SST qui tenterait d’émerger entre deux logiques celles du donnant/donnant et celle du don/contre-don[24] ? Au niveau de l’Etat arbitre et des groupes de travail, s’opère une forme d’obligation d’élaborer des textes qui répondent aux pistes tracées par l’accord au bénéfice de la confiance ou au risque de la « trahison ». Les préconisations de l’accord peuvent être entendues comme des prescriptions pour l’action qui organisent, en quelque sorte, le travail d’analyse de ce qui fut, de repérage de ce qui est et de mise en perspective de ce qui pourrait être, de l’intérêt à agir, des points forts et des points de vigilance et, enfin, de ce qu’il y a aura à faire pour y parvenir.

On peut penser que l’Accord est né de l’idée « d’œuvre à accomplir » (Hess, 2002, p.184) et d’une « communion fondative » (Hauriou cité par Hess, Ibid.) et l’instituant est venu « développer une logique de vérité par rapport au moment fondateur » (Ibid.) mais il semble qu’ici chaque institué pour sa part et avec ses intentions soit venu jouer un rôle de falsificateur de l’esprit fondateur de l’Accord au « bénéfice » de ce même accord. Revisitant Lourau, on pourrait parler de positivité ascendante et descendante dès lors que le « triumvir » ministre/employeurs publics/OS n’a pas cherché à se nier mais à se reconnaître le temps de la négociation sous l’égide de l’administration. Ceci expliquerait l’étonnement de négociateurs d’être allés si loin et de reconnaître ne pas avoir mesuré l’ampleur et les conséquences des termes employés « ils sont dépassés par l’engagement qu’ils ont pris », « certains employeurs publics se rendent compte des exigences que portent cet accord », disent des représentants des OS.

In fine, l’Accord SSTFP aura émergé et aura été signé majoritairement grâce à un jeu des miroirs, une mise en abyme d’une prescription « dialectisée ». Les jeux d’interactions d’autorité et de prescription par agir sur autrui se sont déplacés vers une logique de l’agir pour et avec autrui à l’intention des agents de la fonction publique offrant ainsi quelques éléments nouveaux de compréhension de la gouvernance qu’il reste encore à approfondir.

De l’avis de négociateurs, l’administration de la fonction publique et son directeur[25]. auront joué un rôle prépondérant de tiers facilitateur[26] : « c’est par l’introduction d’un tiers extérieur, d’une médiation que se trouve garantie la confiance mutuelle » (Orlean cité par Geindre, 2005, p. 76). Ce tiers facilitateur aura constitué une forme de guide à visée opérationnelle ; ce qui ne limite en rien leur inventivité ou leur spécificité mais offre une structure conceptuelle à l’action.

Ses vertus pédagogiques ont offert ainsi aux protagonistes un contrat explicite et implicite pour l’action, une sorte de modèle opératif commun[27] en le considérant comme une opportunité de (re)mise en dialogue des relations sociales au niveau ministériel (nouveau niveau où l’exemplarité devrait faire loi) comme au niveau local (aidé en cela par le national). La construction de l’accord a favorisé un cadre général pensé pour l’action et la coopération par la mise en réseau et en responsabilité des acteurs permettant, c’est une autre hypothèse, de nouvelles formes de gouvernance de la SST. C’est un contrat de confiance pour un avenir pensé au-delà des exigences immédiates du travail qui nécessite une implication / adhésion, un engagement de tous les protagonistes.

2.4. Responsabilité sociétale, sociale et organisationnelle de l’Etat employeur et qualité de vie au travail : un future réforme innovante ?

Nous avons vu que depuis le new management public, la réforme de l’Etat et de son administration en France s’inspire des expériences issues du secteur privé ; il en est ainsi de la responsabilité sociale des entreprises (RSE).

Dans un contexte de mondialisation et de crise économique et financière la RSE consiste pour les entreprises à adopter, soutenir et appliquer dans leur sphère d’influence un ensemble de valeurs fondamentales, dans les domaines des droits de l’homme, des normes de travail et de l’environnement et de lutte contre la corruption[28]. L’organisation internationale du travail (OIT) ajoute aux principes et valeurs d’actions, la nécessité d’une application effective dans les méthodes et procédés internes que dans les relations avec d’autres acteurs d’une initiative volontaire qui se rapporte à des activités dont on considère qu’elles vont plus loin que le simple respect de la loi[29] ». Au niveau européen, la RSE concerne l’intégration volontaire par les entreprises de préoccupations sociales et environnementales à leurs activités commerciales et leurs relations avec leurs parties prenantes[30].

La RSE est donc une contribution positive que les organisations apportent au progrès économique et environnemental et social en réduisant au minimum les difficultés que leurs opérations peuvent engendrer. L’organisation internationale pour la normalisation a élaboré la norme ISO 26 000 utilisable par tous types d’organisation. Elle définit la responsabilité sociétale d’une organisation comme la maîtrise par celle‐ci « des impacts de ses décisions et activités sur la société et sur l’environnement, se traduisant par un comportement éthique et transparent qui contribue au développement durable, y compris à la santé et au bien‐être de la société ; prend en compte les attentes des parties prenantes ; respecte les lois en vigueur tout en étant en cohérence avec les normes internationales de comportement ; et qui est intégré dans l’ensemble de l’organisation et mis en œuvre dans ses relations ». Elle considère que « la RSE et l’une des modalités de mise en œuvre du développement durable par l’un des acteurs de la société, l’entreprise ». Par-delà, l’objectif général de la RSEE se jouent et restent à définir et à construire les conditions de sa gouvernance à travers une « stratégie institutionnelle du ‘faire ensemble’ » (Richez-Battesti, Oswald, 2010).

En France, la politique de RSE est exposée dans la stratégie nationale de développement durable (2010-2013) qui comprend une base législative (lois n° 2011420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques, n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement et n°2010788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement) mais également des labels de l’Agence française de normalisation (AFNOR) sur l’égalité professionnelle, la diversité.

L’administration française s’est également engagée dans des pratiques et processus ressources humaines fondateurs d’une responsabilité sociale. Une circulaire du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonctionnement de ses services consacre une de ses annexes à la RSE (emploi des travailleurs handicapés, diversification des recrutements au sein de la fonction publique et parité). L’idée fait son chemin qu’outre les fonctions management, achats, qualité, production ou encore marketing, la fonction Ressources Humaines a également un rôle primordial à jouer dans l’articulation et le développement d’une politique RSE (employabilité, pénibilité au travail, génération Y, séniors, télétravail).

Dans le guide « Bonnes pratiques de la gestion des ressources humaines » (DGAFP, 2009), une partie s’intitule « La responsabilité sociale de l’État employeur » et prévoit, notamment, des actions en faveur des conditions de travail[31]  (création des CHSCT fonction publique de l’État et fonction publique territoriale). Enfin, début 2012, les Xèmes rencontres professionnelles de l’Ecole de la gestion des ressources humaines de la DGAFP s’intitulaient « Un enjeu pour les ressources humaines et managériales : construire la responsabilité sociale de l’Etat-employeur » (RSEE).

Dans ce contexte institutionnel et institutionnalisé de la réforme de l’Etat, de son administration et de ses projets franco-français, tout compte fait assez étroits et égocentrés, l’engagement en matière de RSEE apparaît comme une vaste porte ouverte pour étendre le champ des possibles en termes épistémiques (principes, valeurs, méthodes, outils), méthodologiques (gouvernance) et sociaux (parties prenantes). Du rapport verticaliste (du haut vers les bas) à une vision plus humaniste du divers (Abdallah-Pretceille, 2005), l’affirmation de la RSEE constitue une réelle offre de signification mais encore reste-t-il à en incarner l’intention et à en opérationnaliser les actions au quotidien.

Un évènement récent conforte cette perspective. Au moment où ces lignes sont écrites vient de paraître un ouvrage (Eurogroup, 2013, p. 23) dans lequel Jean-Marie Verdier, actuel Directeur de l’administration générale et de la fonction publique considère que le développement durable peut apparaître comme un levier de transformation publique à partir duquel peuvent s’articuler l’ensemble des politiques RH, du recrutement à la formation en passant par la parité. Il rappelle que des pratiques innovantes et adaptées au secteur public, à Québec, en Italie ou dans les Pays scandinaves peuvent s’inscrire au service de la réforme de l’Etat.

In fine, si la RSE n’est pas un simple effet de mode, on peut toutefois, avec Rubinstein (2006) s’interroger sur le caractère véritablement antagonique de la RSEE entre le sens de ses intérêts en matière de Modernisation de l’action publique et celui de l’intérêt collectif. A n’en pas douter, l’accord de 2009 et le grand dessein de bien-être des personnes humaines tout au long de leur vie professionnelle, en représente un point d’orgue « par le haut ». Même si l’amélioration de la santé et sécurité au travail et le dialogue social ne restent pour certains qu’une obligation, ils constituent, pour d’autres, une impérieuse ambition, source de nouvelles innovations.

Conclusion

La DGAFP a assumé de poser les premières pierres en matière de la responsabilité sociétale, sociale et organisationnelle de l’Etat-employeur et de qualité de vie au travail. La signature majoritaire de l’accord de 2009 en constitue une des premières étapes. Elle a ainsi favorisé un nouveau mode de gouvernance[32] de la SST pour le bien-être tout au long de leur vie professionnelle des fonctionnaires et agents de la fonction publique française. Elle a favorisé un processus de dialogue social renouvelé que nous espérons profond et irréversible.

Grâce à l’accord et à l’engagement des partenaires sociaux, la transition de la logique « hygiène et sécurité » à celle de « santé et sécurité » au travail offre maintenant l’opportunité à toutes des parties prenantes de s’engager dans des nouvelles démarches plus larges et plus responsables, l’exemple des CT et des CHSCT en constitue une des illustrations et un des atouts. Cette nouvelle perspective aura constitué un changement de paradigme sur le fond et un déplacement en matière de relation sociale. Il s’agit maintenant de « l’agir pour » la Qualité du travail, la Qualité de vie et la santé au travail qui peuvent émerger non pas par réaction face à l’adversité mais par une approche globale, constructive, négociée et durable dans la complexité et l’altérité ; autrement dit une gouvernance sur le fond et la forme du penser, de l’observer et de l’intervenir et de la manière de voir le monde du travail et les conséquences du travail sur la santé des personnes humaines.

Alors, comme pour l’écologie et le développement durable, la transition de l’hygiène-sécurité à la SST offre une fracture et un renoncement au positivisme pour certains et une rupture et opportunité « transversaliste » pour d’autres. Ces derniers auront à assumer d’entrer à titre individuel et collectif dans une 4è dimension de l’histoire du travail : la participation à la construction et au développement d’une culture et de droits de la santé de l’homme et de la femme au travail que nous appelons une socioconstruction et une socioproduction du travailler, de l’apprendre ensemble sources de professionnalisation durable et de transmission intergénérationnelles de professionnalités qui pourrait constituer un des fondements d’une nouvelle forme de gouvernance publique.

Nous avons décrit les conditions émanant du terrain qui ont permis d’arriver à ce résultat (positivité ascendante/descendante, prescription remontante, reconnaissance dans la négociation, institutionnalisation par son intégration dans l’accord) et d’apporter un point de vue spécifique sur l’innovation en la regardant comme une tension stratégique entre processus et résultat, projet et produit.

Nourrie d’incertitude et d’illusion, l’innovation n’advient donc qu’a postériori d’un mécanisme de développement dont l’issue lui échappe et qu’à partir d’une intuition qui s’autorise des énoncés globalement plausibles successivement confrontés à la réalité sensible entre probable de l’instant, effectivité du processus et certain du résultat. L’innovation serait ainsi une intention, un dessein abductif qui favorisent l’élaboration de nouvelles connaissances et de lois à advenir mais encore méconnues, transportés entre la généralité et l’indétermination des situations perçues.

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[1] Nous assumons une dimension spéculative dans nos travaux qui ne consiste pas en une démonstration menée à partir d’un « réel » observable et mesurable; elle vise plutôt à montrer, à mettre en scène, à peser le pour et le contre, à faire des choix et à les soutenir au moyen d’une argumentation (Martineau, Simard, Gauthier, 2001) qui se situe en recherche de faits absolus et n’ignore pas les phénomènes du monde sensible qui conduirait à une vision interprétative radicale (Gohier, 1998).

[2] Rapport Picq, L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde.

[3] Catégorie de lois dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution.

[4] Conseil d’État, Études et documents, 2003, p. 287-385.

[5] Secteur regroupant les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, entreprises publiques et organismes publics de Sécurité sociale.

[6] Des personnels issus de huit origines ministérielles se sont ainsi retrouvés en si peu de temps en situation de « cohabitation » culturelle, professionnelle, organisationnelle.

[7] La RGPP touche également les « usagers et citoyens » dit J-P. Delevoye, ancien ministre de la Fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’aménagement du territoire devenu Médiateur de la République dans « Administrations : quand modernisation rime avec déshumanisation ». In « Lactualité de la médiation », Août – Septembre 2010, N° 59

[8] Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat. IGA, IGF, IGAS. Septembre 2012.

[9] Cf. Table ronde de présentation de l’agenda social aux organisations syndicales par Mme M. Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique. Conférence sociale 9 et 10 juillet 2012.

[10] « Une situation sans issue dans une atmosphère oppressante et un espace labyrinthique » Dictionnaire historique de la langue française, 1998, p. 1943.

[11] Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail

[12] « La SST a été imposée par la composante syndicale […], nous avons poussé (pour) faire reconnaître comme partie entière sur les conditions de travail des fonctionnaires »

[13] Le même qui est en charge de la RGPP

[14] Discours de M Woerth, Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat lors de la signature de l’accord.

[15] Dans le cas présent : la place donnée à la personne au travail, la prise en compte des conditions de travail

[16] Cette consultation signifie que l’avis des comités techniques est recueilli et qu’il peut se matérialiser par un vote.

[17] D’autant qu’il est possible maintenant lorsque l’ensemble d’un projet de texte recueille un avis défavorable unanime de la part des représentants du personnel présents que celui-ci fasse l’objet d’un réexamen et d’une nouvelle délibération.

[18]  Mezzarobba, 2000.

[19] Mezzarobba, Ibid.

[20] Mezzarobba, Ibid.

[21] « processus de reconstruction de la confiance, lent, hasardeux, toujours fragile, mais sans lequel on ne saurait créer quoi que ce soit de collectif » (Biausser)

[22] On peut ainsi penser dans ce système chaque entité comme un centre de traduction d’informations (inscriptions) qui constituent un réseau socio-technique (Callon, 2006, pp. 269-270)

[23] au sens de l’analyse institutionnelle (Lourau, 1968)

[24] Donner, recevoir, rendre (Mauss, 2006, p. 161)

[25] Depuis il est devenu directeur du département Gestion et Innovation Sociales à la RATP.

[26] Il sert de catalyseur visant à créer les conditions de son inutilité finale (Maurin, B. Xirau, D. 2003. p. 8.).

[27] « Pour coordonner leurs activités individuelles au sein du groupe pour la réalisation de la tâche, les membres du groupe élaborent une représentation collective […] Ce référentiel commun qui évolue au cours du temps guide et contrôle l’activité et constitue un élément essentiel de la fiabilité ». Leplat, 1997, pp. 202-203.)

[28] Pacte Mondial des Nations Unies, 2000.

[29] Helpdesk du BIT – n°1

[30] Commission européenne, Communication du 22 mars 2006

[31] Dans les faits, la dimension « conditions de travail » au sein des comités d’hygiène et de sécurité n’a été réglementairement introduite qu’en 2011

[32] Masse, M. (2012). (Re)visiter l’Accord du 20 novembre 2009 : des enjeux durables de gouvernance et de professionnalisation, Conférence, ENA. Paris. Cycle international supérieur d’administration publique, 23 novembre.


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