Professionnalisation durable des parties prenantes dans la fonction publique de l’Etat. Mises en perspectives

«  Le véritable voyage de découverte ne consiste pas à chercher de nouveaux paysages, mais à avoir de nouveaux yeux », Marcel Proust.

 

Cette chronique se fixe pour ambition de lancer des pistes de réflexions sur les enjeux de construction de compétences individuelles et collectives en matière de santé au travail à l’occasion des processus de changement en cours et à venir à travers le vecteur de la QVT dans la fonction publique au regard de l’accord-cadre en cours de négociation.

Une réforme sans précédent de l’État et de son administration s’est engagée au sein de la fonction publique française depuis 2007 sous la forme de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) puis de la Modernisation de l’action publique (MAP). Sur l’ensemble du territoire et pour toutes les catégories d’agents, l’administration nationale et territoriale de l’État s’est réorganisée, a fusionné, mutualisé des structures, reconfiguré des organisations, des activités. Cette réforme a occasionné et occasionne encore une perte de nombreux repères éthiques, culturels, juridiques, organisationnels, identitaires… (Masse, 2011). Paradoxe pour les uns, conséquence logique pour les autres, ces bouleversements ont permis d’engager une rénovation importante du dialogue social[1]. Ils ont fourni également l’occasion de repenser et de réorganiser la question des conditions du et de travail.

Vers une professionnalisation durable en SST ?

Aujourd’hui, la négociation en cours sur la qualité de vie au travail dans la fonction publique se donne pour objectif d’améliorer les conditions du et de travail de ses agents en agissant sur l’organisation collective du travail à partir d’une mobilisation de l’encadrement et avec l’appui des agents et de leur expression sur leur travail réel sous le regard des instances de représentation du personnel, et principalement sous celui des comités techniques.

La DGAFP, en qualité de DRH groupe, et l’ensemble des partenaires sociaux de la fonction publique jouent le jeu de l’intelligence collective pour consolider une véritable gouvernance de la santé au travail qui intégrera à tous les niveaux de responsabilité et de décision l’approche « Qualité de vie au travail » (QVT).

Contrairement à la culture habituelle de l’approche formative qui émerge en bout de chaîne, j’appelle professionnalisation durable en santé au travail une démarche pensée en amont et organisée au quotidien au cœur des processus de changement. Dans cette perspective des demandes de formation ciblées peuvent être formulées à partir de situations problèmes contextualisées.

Un triple point de vue éclaire l’efficience et l’efficacité du projet de professionnalisation durable en santé au travail. Il participe de la qualité de vie au travail et de la qualité du service public car il possède :

– une dimension émancipatrice : en basant son projet sur la confiance réciproque[2], c’est la perspective de créer des espaces de capabilité qui est offerte aux agents pour développer des ressources à titre individuel et collectif ;

– une valeur d’engagement : en énonçant la démarche intégrative et intégratrice de la construction des compétences, c’est l’ensemble de la communauté de travail qui est interpellée à se mobiliser ;

– une incidence budgétaire : en limitant les réponses formatives au réel besoin des parties prenantes après analyse de situation, c’est la qualité de la commande de formation qui sera impactée et, par-delà, l’ensemble des budgets de formation qui seront optimisés ;

– un enjeu de prosélytisme : en s’engageant nécessairement au plus haut niveau des départements ministériels et des directions d’établissements publics, il montre la voie aux niveaux régionaux et locaux.

Sans nier les colères, les difficultés, les résistances, les impasses… rencontrées au quotidien par les parties prenantes, il sera considéré dans ces lignes et dans ces analyses, résolument optimistes et prospectives, qu’il est encore possible d’imaginer de nouvelles manières d’aborder les questions de SST dans la fonction publique.

En référence aux travaux de R. Wittorski (2007), dans les processus de professionnalisation toutes les parties prenantes se professionnalisent : les institutions, les organisations, les dispositifs, les agents.

Dans le système structuré et structurant (Masse, 2014) qui se met en place actuellement, il est donc maintenant envisageable d’inventer d’autres espaces de construction des compétences individuelles et collectives pour viser cette professionnalisation durable en matière de santé et de sécurité au travail (SST).

Un contexte de changement et un paradoxe

Dans ce contexte, et à l’initiative des organisations syndicales (Accords de Bercy), la question des conditions de travail des femmes et des hommes concernés par ces changements profonds s’est immédiatement posée. C’est ainsi qu’a pu advenir la transition d’une approche hygiéniste de la prévention des risques professionnels (Hygiène et sécurité du travail) à une démarche de construction de la SST dans la perspective de l’amélioration des conditions de travail.

Il n’est pas anecdotique de rappeler que la recherche de développement de cette culture de la SST et de déploiement de son système concerne toute la fonction publique française (État, Collectivités locales, Hôpitaux) soit plus 5 millions d’agents. Mais il est essentiel de préciser que les évolutions structurelles et structurantes en cours ont été rendues possibles par la volonté des partenaires sociaux qui ont concrétisés leurs travaux par deux accords majoritaires :

– Accord sur la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique (20 novembre 2009)

– Accord sur la prévention des risques psychosociaux (22 octobre 2013)

– Accord sur la qualité de vie au travail (en cours de négociation)

Un pilotage national et une gouvernance à l’épreuve du réel

Un autre point remarquable dans ce processus est qu’un nouveau cadre juridique a été produit à partir des préconisations formulées par les partenaires sociaux dans ces accords et qu’il trouve sa place dans une nouvelle organisation du pilotage et de la gouvernance de la SST.

La Direction générale de l’administration et de la fonction publique du Ministère de la fonction publique joue un rôle premier de Direction des ressources humaines des trois versants de la fonction publique pour piloter de façon transversale les actions en matière de SST : penser global/agir local (Masse 2014 Personnel).

Concomitamment, la création d’un Conseil commun de la fonction publique permet à cette instance consultative de concertation d’examiner toute question commune à au moins deux des trois fonctions publiques relative aux valeurs de la fonction publique, aux évolutions de l’emploi public et des métiers de la fonction publique, au dialogue social, à la mobilité et aux parcours professionnels, à la formation professionnelle tout au long de la vie, à l’égalité entre les hommes et les femmes, à l’insertion professionnelle des personnes handicapées, à la lutte contre les discriminations, à l’évolution des conditions de travail, l’hygiène, la santé et la sécurité au travail et à la protection sociale complémentaire. La création d’une formation spécialisée SST au sein d’un Conseil commun de la fonction publique a permis à un observatoire des conditions de travail de voir le jour pour l’ensemble des agents. Il pourra recueillir des données, établir des diagnostics et proposer des plans d’action. À titre d’exemple, un bilan sera effectué prochainement sur les démarches d’évaluation des risques engagées dans les trois versants de la fonction publique.

Une architecture descendante et participative

Peut-être plus illustratives dans la fonction publique de l’État, ces transformations redéfinissent l’étendue et l’objet du dialogue social et créent une véritable architecture des instances de représentation et de négociation :

– Des comités techniques (CT) ont pour objet la négociation[3] des conditions du travail (niveau ministériel et régional) ;

– Des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ont pour objet de travailler pour l’amélioration des conditions de travail.

Il est trop souvent oublié que les comités techniques doivent être consultés sur les questions et projets de textes relatifs à neuf domaines précis et que cette consultation signifie que l’avis des comités techniques est recueilli, cet avis se matérialisant généralement par un vote. Il s’agit de questions et de projets de texte relatifs :

– À l’organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ;

– À la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ;

– Aux règles statutaires et aux règles relatives à l’échelonnement indiciaire ;

– Aux évolutions technologiques et de méthodes de travail des administrations, établissements ou services et à leur incidence sur les personnels;

– Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ;

– À la formation et au développement des compétences et qualifications professionnelles ;

– À l’insertion professionnelle ;

– À l’égalité professionnelle, la parité et à la lutte contre toutes les discriminations ;

– À l’hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail.

Le binôme CT/CHSCT s’institue au niveau ministériel et se déploie ensuite dans les administrations centrales et dans les services régionaux ; les CHSCT pouvant être créés au niveau du département et dans des circonstances particulières. L’objectif n’est plus d’agir en s’ignorant ou en dualité mais en complémentarité.

Des processus intégratifs dynamiques

Au sens de l’Organisation mondiale de la santé, ces évolutions engagées dans la fonction publique relèvent de la prévention primordiale dans le sens où elles organisent un système de construction de la santé le plus en amont possible pour réduire les dangers futurs pour la santé et ainsi inhiber les facteurs de manifestation (environnementaux, économiques, sociaux, comportementaux, culturels) qui augmentent les risques d’être atteint d’une maladie. Elle touche ainsi aux grands déterminants de la santé plutôt que de tenter de prévenir l’exposition individuelle aux facteurs de risque. On pourra, pour autant, retenir les réserves formulées par deux organisations syndicales (Solidaires, Force Ouvrière) non signataires de l’accord de 2013 au motif de ce même objectif de prévention primordiale ; elles ont pointé la contradiction entre la négociation d’un accord sur la prévention des risques psychosociaux en 2013 alors qu’elles considéraient que le projet de loi de finances de l’État 2014 allait occasionner ces mêmes risques psychosociaux.

En tout état de cause, en cherchant en parallèle à descendre au plus près des niveaux pertinents de décision et des problématiques concrètes des agents, c’est un véritable principe de subsidiarité (Masse, 2014) qui est à l’œuvre actuellement à partir de la volonté des partenaires sociaux d’aider l’encadrement dans les actions en matière de SST et en donnant la parole aux agents et au travail réel dans des espaces de dialogue sur le travail. Les travaux d’Yves Clot et de son équipe du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM) ont largement montré que c’est le travail qui est en souffrance et que c’est en le mettant en débat, en controverse qu’il est possible de le soigner et, par-delà, de mobiliser les ressources psychosociales (Clot, 2011) des femmes et des hommes au travail et de développer, chacun avec leur style et leur genre, leurs pouvoir d’agir, leurs marges de manœuvre pour leurs permettre de bien faire leur travail.

Des mises en œuvre concrètes

Ce grand mouvement pour l’amélioration des conditions de travail s’est lancé de manière significative dans la fonction publique de l’État qui organise, innove, nourrit ses expériences antérieures dans le nouveau cadre. Manteau d’Arlequin ou résultats situés issus d’histoires, de cultures, de négociations bien différentes, les quelques exemples ci-dessous montrent que le processus est lancé, que les parties prenantes se l’approprient chacune à leur contexte, à leur mesure et à leurs moyens pour aller plus avant :

– Finances : élaboration de doctrines d’emploi SST, Séminaires des présidents des CHSCT, Organisation pluriannuelle de la prévention, Espace de dialogue sur le travail, Organisation de processus de formation en interne par et pour les préventeurs et les agents ;

– Justice : identification des chefs de service et de leurs responsabilités en matière de SST, création de référents SST en cohérence avec l’organisation territoriale ;

– Intérieur : 20 décrets et arrêtés structurent l’ensemble des CT et des CHSCT des services nationaux, régionaux et des établissements publics ;

– Culture : articulation des compétences des CT et des CHSCT ;

– Développement durable : Organisation du secrétariat des CHSCT

– Travail : création d’un réseau national de conseillers de prévention et création collective d’un document unique cadre pour l’évaluation des risques professionnels.

On pourrait citer également dans la fonction publique territoriale l’exemple de la ville de Nantes[4] (observatoire social directement rattaché à la Direction des ressources humaines).

Conclusion

L’accord de 2009 précité s’est fixé une mission de promotion de la SST dans la fonction publique et de développement des compétences individuelles et collectives des agents ; dans mes travaux je parle de professionnalisation durable.

Mais pour y parvenir, il est nécessaire de créer les conditions nécessaires à leur émergence, à l’instar des partenaires sociaux de la fonction publique pour la SST. Considérant que les compétences relèvent des responsabilités partagées entre les personnes qui les mobilisent et les situations dans lesquelles elles sont mobilisées, il est alors nécessaire de créer des environnements capacitant (Fernagu Oudet, 2014).

Enfin ce nouveau regard exige une rupture fondamentale avec la culture de la formation : la construction individuelle et collective de compétences se réalise dans, par et pour le travail dans un système et une organisation pensés en amont à cet effet. Dit autrement, elle accompagne le changement et ne lui succède pas.

La question est encore de savoir si les actions visant à transformer les personnes (au travail, en formation) les prennent pour des objets ou les aident à se constituer comme des sujets et si elles ont pour but de les adapter ou de soutenir leurs efforts pour se libérer. Une action libératrice des personnes ne peut être créatrice de santé si elle n’inclut pas la transformation du travail et la possibilité pour les travailleurs d’êtres acteurs de cette transformation (Clot, Gollac, 2014. PP. 41-42.).

C’est-à-dire encore que dans tout projet d’envergure par définition soumis à des aléas juridiques, budgétaires, organisationnels… ces questions doivent être abordées en amont. Le rôle des organismes de formation et des ingénieurs de formation consiste alors à étudier le processus en aval et, au fur et à mesure des évolutions, pour rendre capables l’encadrement supérieur et de proximité, les organisations, les agents de créer une nouvelle organisation au cœur de leurs propres activités.

Une hypothèse conclusive peut alors être formulée : c’est l’efficience des relations permanentes entre travail et formation qui, d’une part, est porteuse de performance des institutions, des organisations, du service public, des agents et du travail lui-même et, d’autre part, est un gage de santé au travail et de professionnalisation durable.

Conclusion

Il est important de préciser que ce qui vient d’être décrit pour la SST dans la fonction publique française est issu d’un contexte singulier et que toute tentative de généralisation serait vraisemblablement vouée à l’échec. Il ne faut pas oublier qu’aujourd’hui de nombreux agents connaissent au quotidien des situations très difficiles voire dramatiques qui les amènent parfois jusqu’à l’extrême.

À n’en pas douter, sans naïveté mais avec espoir, je pense que les évolutions actuelles vont connaître des chemins différents dans les trois versants de la fonction publique mais j’ai la certitude qu’une dynamique est lancée et qu’il appartient aux parties prenantes de s’en emparer et, en particulier aux chefs de service, aux président(e)s de CHSCT, aux représentants du personnel et aux agents.

Après la refondation conceptuelle, juridique et fonctionnelle du système de SST, il est manifeste que les finalités des missions et les modalités d’intervention des parties prenantes vont être impactées. Responsables ressources humaines, assistants et conseillers de prévention, médecins de prévention, inspecteurs SST auront à revisiter leurs expériences, leurs pratiques et leurs méthodes. Il en est de même pour les organisations syndicales au niveau de la négociation, de la stratégie d’action, de la gestion de projets mais également au niveau de leurs rôles et missions aujourd’hui renforcés. Le vaste mouvement en cours irriguera également le quotidien des agents trop souvent oubliés en matière d’expression sur leur travail et de formation en SST.

Pour répondre à ces perspectives, il restera à accepter que c’est la recherche de la qualité du travail bien fait qui fait la qualité de vie au travail et qui assure, in fine, le bien-être des femmes et des hommes tout au long de leur vie professionnelle.

Dans ce sens et à ces conditions, je m’autorise alors à penser que nous avons tous une obligation éthique collective de sécurité et de résultat en matière de santé et de sécurité au travail.

Bibliographie

Clot, Y. Gollac, M. (2014) Le travail peut-il devenir supportable ? Paris : Armand Colin.

Clot, Y. (2011). Le travail à cœur. Pour en finir avec les risques psychosociaux. Paris : La Découverte.

Fernagu Oudet, S. (2014). Agir collectif et environnement capacitant. Dans Éducation permanente, AFPA. PP. 171-186

Jamet, L. Mias, A. (2012). Les CHSCT : une institution en mal de connaissances. Dans La revue de l’Ires. 2012/3 – n° 74. PP. 75-102

Karsenty, L. (coordinateur). (2013). La confiance au travail. Toulouse : Octarès.

Madec, L. Masse, M. (2014) Risques psychosociaux et écoles de services publics : quels enjeux et quels dispositifs ? Dans Cahiers de la fonction publique. (À paraître)

Masse, M. (2015). Humanisation d’un paysage culturel dans la fonction publique française. Le cas de la pré-professionnalisation en santé-sécurité au travail. Dans Management & Sciences Sociales. (à paraître)

Masse, M. (2014). Santé au travail et fonction publique en France. Un système structuré et structurant vecteur de professionnalisation durable ? Colloque européen FGAF. Assemblée nationale. Paris. 23 septembre.

Masse, M. (2014). Construire ensemble la santé au travail. Chaumeau, M. Breteault, C. Observer pour agir. Un projet global interdisciplinaire porté par l’ensemble des acteurs. Préventique, N° 136. Juillet-Août. PP. 32-37.

Masse, M. (2014). Gouvernance de la santé au travail et principe de subsidiarité. Dans Revue européenne du droit social. Issue 3. Juin. PP. 56-73.

Masse, M. (2014). Responsabilité sociale de l’État-employeur et qualité de vie au travail. Une innovation managériale ? Personnel. N° 550. PP. 72-73. Mai.

Masse, M. (2011). Accord SSTFP du 20 novembre 2009. Un tiers facilitateur et un référentiel opératif commun. Dans ABC de la Santé, de la sécurité et de la prévention. Éditions du papyrus. PP. 415-439.

Sanglerat, M. –B. Masse, M. (2014). Construction d’un système santé et sécurité au travail. L’exemple de la fonction publique française. Dans Préventique. Mars-Avril. PP. 55-57.

Wittorski, R. (2007). Professionnalisation et développement professionnel. Paris. L’Harmattan.

[1] Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social. Journal officiel du 6 juillet 2010.

[2] Une confiance à la fois assurée et décidée (Karsenty, 2013. P. 19)

[3] Circulaire du 22 juin 2011 relative à la négociation dans la fonction publique.

[4] Masse, M. (2014). Construire ensemble la santé au travail. Chaumeau, M. Breteault, C. Observer pour agir. Un projet global interdisciplinaire porté par l’ensemble des acteurs. Préventique, N° 136. Juillet-Août. PP. 32-37.


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