Stratégie immobilière de l’État et obligation générale de santé et sécurité au travail

« La violence sucrée de l’imaginaire console tant bien que mal de la violence amère du réel » Roland Topor

Une réforme de la politique immobilière de l’État[1] a introduit en France depuis 2009 la notion d’État propriétaire avec l’objectif de s’engager dans une véritable gestion de son patrimoine immobilier à partir de deux axes complémentaires : une meilleure connaissance des biens, de leur état et de leur usage et une rationalisation/mutualisation des m² occupés.

A été affirmée à différentes reprises et sous différentes formes la nécessité d’une meilleure connaissance, d’une meilleure gestion et d’une optimisation du patrimoine immobilier qui doivent concerner toutes les administrations publiques. Plus récemment il a également été annoncé un renforcement de la professionnalisation de la fonction immobilière portant sur la qualité des évaluations et des cessions, le pilotage de la programmation et l’analyse économique.

Au-delà de l’obligation d’actualisation du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), cet article montre que c’est une stratégie globale qui est en jeu. À travers l’exemple des opérateurs de l’État en France, nous verrons qu’elle dépend d’une approche systémique prenant en compte concepts, enjeux, actants et parties prenantes, qualité du travail et qualité de vie au travail et de la capacité des instances dirigeantes à s’emparer de ces questions et à les intégrer le plus en amont dans leurs projets et actions. Nous effectuerons enfin des liens entre SPSI, obligation générale de sécurité de résultat pour conclure sur la dynamique de construction de la santé et sécurité au travail.

Éléments de contexte

Dit autrement la politique immobilière de l’État ne doit plus être conçue comme une simple fonction support de l’action publique mais comme un véritable vecteur de politiques publiques. Elle poursuit en effet plusieurs objectifs majeurs, au plan local : fournir un cadre de travail adapté aux agents, accueillir dans de bonnes conditions les usagers des services publics, réduire le coût de fonctionnement des services (y compris le coût du capital immobilisé que représentent les bâtiments) et promouvoir l’offre de logements en libérant des terrains. Elle constitue l’un des leviers de réalisation effective de la réforme de l’administration territoriale de l’État (REATE).

Récemment et dans le prolongement des conclusions de la Cour des comptes et du Conseil de l’immobilier de l’État, une nouvelle étape a été franchie pour améliorer le fonctionnement des administrations en intégrant davantage les objectifs de performance énergétique et d’accessibilité du parc, et en libérant du foncier mobilisable pour la construction de logements, notamment sociaux. Cette nouvelle orientation va modifier l’organisation de la fonction immobilière. Au sein du ministère des finances et des comptes publics, le service France Domaine devient une direction immobilière de l’État et relève de la Direction générale des finances publiques.

Toutefois cette volonté d’amélioration organisationnelle de la stratégie immobilière en amont se confronte à de dures réalités en aval où, in fine, les contraintes budgétaires et le quantitatif pèse sur le qualitatif.

On le constate particulièrement en matière de loyers budgétaires avec une réforme qui a profondément orienté les réflexions vers l’aspect coût des implantations existantes. Peut-on peut réfléchir exclusivement en termes de surfaces et de coûts ? A fortiori quand s’ajoute l’impasse bien connue actuellement dans la REATE qui voit simultanément la réduction des effectifs dans une structure sans solution pour la remplir avec d’autres services ou l’organisation de « regroupements » sans autre objectif que de rationnaliser des surfaces avec des conséquences parfois plus lourdes en matière de RH ou de vie dans les nouveaux locaux lorsqu’ils sont inadaptés (situation déjà rencontrée lors de la création des directions départementales interministérielles). Pour aller un peu plus loin, avec la nouvelle organisation de France Domaine et la responsabilité des préfets de région dans l’élaboration des schémas[2], on voit se dégager une tension entre la difficulté pour les acteurs locaux qui sont en charge d’un patrimoine immobilier et qui doivent avoir une connaissance fine du terrain pour prendre les décisions pertinentes et la connaissance réelle de proximité que pourront avoir les services éloignés des bâtiments et de l’emploi qui en est fait.

À travers ces derniers exemples et questions, nous voyons que quand l’aspect coût devient prépondérant, voire exclusif, les objectifs qualitatifs, la gestion RH, la qualité du travail, les conditions de travail, le dialogue social… ont bien du mal à être entendus. Autour de ces grandes évolutions et de leurs incidences sur le travail et la vie des agents, nous faisons l’hypothèse globale dans cet article qu’une meilleure qualité d’accueil au niveau immobilier constitue une des sources d’amélioration de la qualité du service public rendu. Mais cette stratégie immobilière fait partie d’un ensemble beaucoup plus large au regard de la circulaire du Premier Ministre du 10 juin 2015[3] où il est attendu que chaque ministère développe une véritable politique managériale et établisse un plan managérial dans lequel ils définissent ses orientations stratégiques. Dans ce plan la qualité de vie au travail (QVT) constitue une des « conditions nécessaires à la mise en œuvre d’une gestion efficace des cadres » (p. 3).

Au travers la nouvelle stratégie immobilière de l’État et l’exemple des opérateurs de l’État français, cet article se fixe pour objectif de montrer que l’élaboration des Schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) peut à certaines conditions être source d’amélioration de la qualité du travail des agents et, par voie de conséquence, de leur QVT mais également et, par-delà, participer concrètement au système de santé et de sécurité au travail (Masse, Sanglerat. 2014) et à l’obligation de sécurité de résultat attendus depuis les accords majoritaires des 20 novembre 2009 et 22 octobre 2013.

1/ DE QUOI PARLONS-NOUS ?

 SPSI, établissements publics administratifs et écoles de service public

La stratégie immobilière de l’État s’inscrit donc dans une logique globale et transverse de bonne gestion des biens.

Pour concrétiser notre analyse et cibler notre prospective, nous allons nous placer dans une logique inductive d’un point de vue méthodologique en nous appuyant sur notre propre expérience professionnelle au sein d’une des écoles du réseau des écoles de service public et de notre participation au comité de pilotage de son SPSI 2016-2020.

Nous allons donc prendre pour exemple l’espace fini des établissements publics administratifs en France. Sans prétendre à quelque généralisation, nous illustrerons chaque fois que possible notre discours avec des exemples spécifiques aux écoles de service public. Nous préciserons notre étude à travers une dizaine de questionnements :

  • La définition du SPSI ;
  • Les influences conceptuelles externes ;
  • L’état des lieux ;
  • Les orientations stratégiques ;
  • Les environnements ;
  • Les parties prenantes ;
  • Le secrétariat général ;
  • La représentation du personnel ;
  • La/le chef(fe) d’établissement ;
  • Le conseil d’administration ;
  • La stratégie immobilière et la QVT.

Nous conclurons en nous interrogeant sur les liens entre élaboration des SPSI et obligation générale de sécurité et de résultat de l’employeur public.

SPSI : une double vocation

Déclinaison opérationnelle de la volonté gouvernementale rappelée ci-dessus, une circulaire du 16 septembre 2009[4] a invité les opérateurs de l’État, ce que sont les écoles de service public, à élaborer un Schéma Pluriannuel de Stratégie Immobilière (SPSI). Il doit donner à chaque opérateur les outils indispensables à une pleine maîtrise de son patrimoine immobilier[5].

Les SPSI constituent un des éléments de la réforme de la politique immobilière de l’État et possèdent une double vocation :

– Améliorer la connaissance des biens immobiliers utilisés par les opérateurs,

– Inscrire ceux-ci dans une démarche stratégique permettant d’accroître leurs performances immobilières.

Le SPSI est un outil de pilotage technique et financier qui définit et décrit les grandes orientations de la politique patrimoniale et immobilière d’un établissement. Il aide à hiérarchiser et à prioriser les besoins identifiés :

– Il présente un état des lieux du patrimoine existant, les orientations d’évolution stratégiques de l’organisation ainsi que les besoins en travaux, site par site, sous la forme d’un plan pluriannuel ;

– Il aide à la planification des investissements et des travaux après études des activités, de leurs enjeux et des faiblesses et menaces qui pèsent sur elles mais des atouts et de la capacité d’inventivité pour y faire face.

Pour être efficient le SPSI doit pour lors non seulement être effectué à partir d’un inventaire matériel et immatériel le plus précis possible mais ensuite en s’appuyant sur une analyse subtile des interactions, des interdépendances entre les choses, les personnes… Au lieu de ne rester qu’un produit standardisé de gestion, le SPSI peut être source d’innovation.

Pour répondre à cette volonté de complétude, les SPSI comportent :

– Une phase diagnostic qui repose sur une analyse et une vision consolidées du patrimoine permettant d’apprécier la performance des bâtiments sur les dimensions fonctionnelle, technique, économique, réglementaire et environnementale.

– Une phase stratégique se traduisant par la mise en exergue de la problématique immobilière de l’opérateur et la description des opérations envisagées sur un horizon de cinq ans.

Le SPSI fixe donc un cadre stratégique pluriannuel aux choix immobiliers pour permettre de procéder aux arbitrages en matière immobilière, dans le cadre de la rationalisation de l’occupation immobilière par les services de l’État. Dans ce sens c’est un outil de planification basé sur une parfaite connaissance des biens occupés (diagnostics, constat objectif, orientations stratégiques) et, par essence, il est plus large que le seul établissement, la rationalisation amenant au regroupement. Mais il est également possible d’ajouter que la stratégie d’une structure ne peut se restreindre à sa stratégie immobilière.

Les SPSI 2016-2020 sont en cours d’élaboration au moment même de la parution du décret n°2016-151 du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature. Il bouleverse la culture administrative, les repères professionnels en matière de conditions du et de travail.

Ainsi, la réflexion entre, d’une part, l’organisation du travail, le temps de travail, la répartition vie professionnelle/vie privée, le droit à la déconnexion, les équipements de travail matériels et numériques… et d’autre part, l’évaluation en nombre et en localisation des espaces de travail relève à cette heure d’une actualité brûlante ; a fortiori dans le contexte de réforme de l’administration territoriale de l’État.

Qualité du travail/ qualité de vie au travail

Nous éloignant de la relation première entre lieux de travail et gestion immobilière, nous allons nous aventurer dans un espace inexploré celui des liens entre la rationalité de la stratégie immobilière, le champ systémique et quasi expansif de la qualité du travail sous fond d’indispensable gestion prévisionnelle des ressources humaines.

Le concept de QVT est relativement récent et il reste encore du chemin à parcourir pour le rendre opérationnel. Certain(e)s dirigeant(e)s ont l’appréhension d’un impact négatif sur la performance et l’engagement dans un domaine très vaste qui pourrait ouvrir des boites de Pandore, perturber le travail et provoquer des dégâts collatéraux.

La qualité ne préexiste pas en soi en amont du travail, elle constitue à la fois un projet pour le travail et une interaction permanente avec le travail en train de se vivre, de se faire et de se défaire, de se mal-faire et de se bien-faire. De la même manière, la qualité du travail ne se prédit pas via des normes, des procédures et des fiches : elle se vit et se formalise à partir d’échanges formels et informels et de retours réflexifs avant, pendant, par et après le travail.

A l’occasion des 5èmes rencontres parlementaires pour la santé au travail nous avons rappelé que la recherche de la QVT fait la qualité de vie individuelle et collective au travail et favorise le bien-être des personnes et que c’est le pari qu’a fait la fonction publique depuis l’accord majoritaire du 20 novembre 2009.

Par voie de conséquence et pour ce qui nous concerne dans cet écrit, nous formulons l’hypothèse initiale que plus le bien-fondé et l’étendue de la stratégie immobilière d’une structure sont appropriés à ses projets et ses activités et plus la qualité du travail des agents, premiers usagers du patrimoine immobilier, sera améliorée.

Le principe sera posé dans ces lignes que la qualité du travail dépend :

– en premier lieu, des instances dirigeantes et de leurs décisions, délibérations… qui impactent les conditions de conception et de réalisation de ce travail ;

– en second lieu, de la prescription du travail lui-même et du sens que l’on peut lui donner, des femmes et des hommes qui réalisent ce travail dans des contextes singuliers, dans des espaces hiérarchiques, relationnels, communicationnels, matériels réels et immatériels et dans des lieux internes ou externes à leurs structures d’appartenance.

Au risque du truisme, nous verrons que ce n’est pas l’outil qui définit la stratégie mais le bien-fondé de la stratégie immobilière qui aboutit à l’efficience du schéma pluriannuel élaboré et à la qualité du travail. On pourra alors penser que plus l’activité d’un établissement est lisible, cohérente, dynamique, collaborative… et plus cette activité sera performante et plus le SPSI sera adapté. Nous verrons que le projet global de l’établissement favorise la qualité du travail et son corollaire la QVT, y compris à travers la rationalisation immobilière avec, pour conséquence, un bénéfice pour la santé et la sécurité des agents.

Mais il apparaît par incidence que pour arriver à cette perspective, il est nécessaire d’avoir un projet partagé et une démarche itérative et collégiale.

2/ COMMENT LES SPSI SE CONCOIVENT-ILS ?

Influences conceptuelles externes : ignorer ou inter-fertiliser

A un premier niveau, le SPSI s’inscrit dans un contexte national (a minima) au cœur duquel vivent et émergent des évolutions politiques et sociales, des notions… qui constituent les finalités du nouveau projet :

  • La responsabilité sociale et environnementale de l’État-employeur ;
  • La performance ;
  • La mutualisation, la coopération ;
  • La qualité du service public ;
  • La qualité du travail et des apprentissages ;
  • La qualité de vie au travail et dans les apprentissages ;
  • La prise en compte du travail réel ;

Il s’agit ici non seulement d’ouvrir le SPSI à ces éléments qui favorisent la construction de sens et mais encore de penser à les croiser dans une optique d’inter-fertilisation.

État des lieux : lister ou contextualiser

L’identification exhaustive du patrimoine immobilier constitue une première nécessité. Elle s’appuie sur des éléments quantitatifs/qualitatifs, matériels/immatériels :

  • L’existant ;
  • Les investissements ;
  • La maintenance ;
  • Les locations externes ;
  • Les imprévus :
    • Les incidents/accidents ;
    • Les évolutions législatives et réglementaires qu’elles soient politiques ou techniques (ex. réforme territoriale, accessibilité des locaux…) ;
    • Les évolutions de l’activité (ex. volume et nombre de promotions en simultané, taux d’occupation) ;
  • Les incidences directes et indirectes du travail nomade, du télétravail ;
  • La sécurité des biens et des personnes ;

Cet état des lieux s’effectue grâce à des personnes, des situations, des concepts, des études, des dossiers, des plans… :

  • Le bilan du précédent SPSI ;
  • Une approche « en coût global » pour conjuguer les coûts travaux et fonctionnement ;
  • Une étude d’impact quantitatif/qualitatif : lieux, budget, RH, santé au travail, transports, incidences financières pour les agents… ;
  • Le secrétariat général, les services, l’expression libre des agents (boîte à idées) ;
  • L’identification des situations problèmes ;
  • Le sens de l’action, les valeurs ;

Mais cette recension ne suffit pas. Pour réussir son SPSI, l’établissement aura deuxièmement à s’appuyer sur une stratégie globale qui donne la perspective de ce qu’il souhaite faire et devenir dans le futur (à court et moyen terme).

Orientations stratégiques immobilières : reproduire ou revisiter

Le processus stratégique désigne les étapes qui permettent de faire émerger et de formaliser les orientations stratégiques majeures qu’il souhaite poursuivre :

  • S’associer à la responsabilité sociale de l’État-employeur ;
  • Assumer une démarche de développement durable ;
  • Mettre en adéquation l’immobilier avec les différentes activités de l’établissement ;
  • Mettre à disposition des infrastructures performantes ;
  • Renforcer l’attractivité des lieux de travail et de formation ;
  • Optimiser les moyens techniques et financiers ;
  • Mettre en débat le projet au sein des instances de représentation du personnel (le ou les Comités technique(s) et le ou les CHSCT) ;

Mais l’établissement n’exerce pas une activité offshore. Ces différentes étapes s’inscrivent dans des contextes et des environnements singuliers.

La contextualisation par les environnements

Jusqu’où faut-il aller ensuite pour identifier et prendre en compte les évolutions actuelles en matière de réglementation, de territoires, de budgets, de ressources humaines, d’implantations géographiques… au niveau du siège et de ses éventuels établissements secondaires ?

Une analyse rigoureuse peut permettre d’optimiser non seulement les orientations stratégiques et les décisions futures stratégiques mais encore les lieux des implantations et les superficies correspondantes ainsi que la répartition des effectifs au regard des budgets mobilisables (tout en se situant dans une dimension prospective pour anticiper les imprévus) :

  • Réforme territoriale et épicentres de gestion des régions ;
  • Mutualisation des moyens/besoins entre DSPSI et Schémas Directeurs Immobiliers Régionaux (SDIR) ;
  • Implantations territoriales « amies » sur lesquelles s’appuyer (exemple pour la formation, les écoles de services public) ;
  • Implantations territoriales potentiellement « concurrentes » avec qui il faudra compter ;
  • Proximité des services collectifs à disposition :
    • schéma de transports en commun (doux et collectifs) : marche, vélo, transports urbains, train ;
    • parc hôtelier, restauration
  • Conformité réglementaire des locaux.

Cette analyse autorise alors un argumentaire bâti sur des hypothèses et l’introduction de variables. Il ne s’agit plus de « préserver du m² » mais de justifier des activités et des implantations associées, peut-être parfois plus grandes qu’antérieurement à certains endroits mais en pouvant expliciter qu’elles ont été mieux adaptées à d’autres.

3/ QUELLES SONT LES PARTIES PRENANTES ?

Ces orientations stratégiques et éléments de contexte dépendent également des acteurs/trices et des actants qui seront susceptibles d’exercer une influence sur eux et on peut penser que ce sont ces parties prenantes qui fourniront les éléments de sens pour élaborer un SPSI dynamique voire innovant.

Les actants : à oublier ou à mobiliser

  • Textes constitutifs de l’établissement, leur ancienneté et leur adaptation aux évolutions de ses activités, projets, contextes… ;
  • Recommandations du conseil d’administration (quand il n’est pas qu’une chambre d’enregistrement mais une instance de proposition et de soutien) ;
  • Positions des conseils pédagogiques et/ou des comités scientifiques (les éléments de compréhension des actions à mener pour déterminer les besoins) ;
  • Prescriptions du contrat d’objectif et de performance (pour être en phase avec la ou les tutelle(s) ;
  • Orientations stratégiques du projet d’établissement (la ligne directionnelle, l’appropriation par le collectif de travail et la déclinaison opérationnelle) ;
  • Orientations pédagogiques/andragogiques des interventions en présentiel et les incidences sur l’organisation des salles : format école (tables en ligne) ou format réunion (tables en U) et liens avec les outils numériques (distanciel) ;
  • Schéma directeur informatique (l’optimisation des matériels, des supports, des réseaux…) ;
  • Lettre de mission du directeur ou de la directrice de l’établissement (les prescriptions ministérielles qui orientent son action et ses décisions) ;
  • Observations des comités techniques et des CHSCT (l’expression de la représentation des personnels) ;
  • Avis des agents (la parole donnée au travail réel via des espaces de discussion) ;
  • Avis des partenaires et interlocuteurs externes (confrontation des choix ou orientations aux utilisateurs) ;
  • Étude d’impact Ressources humaines et santé au travail sur les évolutions envisagées ;

Le secrétariat général : gérer ou contribuer

Pour l’élaboration du SPSI, le secrétariat général (SG) de l’établissement devient de facto la cheville ouvrière du projet puisqu’il vit au quotidien la gestion de l’établissement dans toutes ses dimensions humaines, matérielles, logistiques, techniques, environnementale.

Le SG se voit nécessairement chargé, en premier lieu, du volet diagnostic qui consiste dans la réalisation d’un bilan du SPSI précédent et d’un état des lieux de l’existant et, dans un second lieu, du volet stratégique dans lequel il est force de proposition. Le SPSI est un sujet sensible pour le SG car il joue un rôle d’effet miroir de ses activités, de son organisation, de ses compétences. Dit autrement au mieux le SG fonctionne et au mieux est et sera le SPSI.

Quand il souhaite éviter de travailler en « hors-sol » et s’engager dans une démarche contributive des services et des agents, le SG peut créer un groupe de travail, un comité de pilotage… qui regroupe l’ensemble des parties prenantes de l’établissement fonctions « cœur de métier » et fonctions supports. Le SG a toute la légitimité pour maximiser sa réponse à l’obligation réglementaire du SPSI de ne pas réduire son action au prescrit et à son collectif imaginé/imaginaire mais plutôt de la co-construire grâce aux femmes et aux hommes qui le composent et le mettent en œuvre.

Il serait certainement utile de distinguer en quoi deux activités complémentaires du SG viennent contribuer à l’amélioration du SPSI :

  • Le service logistique pour l’ensemble des motifs largement explicité dans ce texte
  • Le service ressources humaines pour ses compétences en matière de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences ;

Le SG, dans son ensemble s’il lui en est donné les moyens peut alors en quelque sorte s’émanciper de son rôle gestionnaire technique pour être force de proposition et devenir un acteur majeur de la sollicitation du collectif de travail. Ceci est envisageable s’il existe une recherche d’adéquation entre la stratégie globale de l’établissement et les stratégies du SG.

Nous allons voir que la clé de réussite des travaux du SG dépend, d’une part, de l’implication des représentant(e)s du personnel et, d’autre part, de la capacité de la/du chef d’établissement à l’inventivité en amont et à l’écoute en aval.

La représentation du personnel : aviser ou impliquer

L’édification d’un SPSI telle que nous la décrivons passe par une interrogation sur l’environnement de travail auquel s’intéressent deux instances :

– les comités techniques (CT) pour ce qui concerne les conditions du travail ;

– les CHSCT pour ce qui concerne les conditions de travail.

Ces instances, au-delà, des obligations réglementaires peuvent apporter expertise et conseil pour mesurer l’impact des projets sur les conditions de travail et pour concevoir les mesures de prévention adéquate avant même la présentation officielle des projets dans les instances de concertations.

Rappelons que le CT a une compétence générale sur les projets d’organisation, de fonctionnement et de méthodes de travail des services (suppressions d’emploi s’accompagnant d’une réorganisation de service, création et définition des attributions d’un service ou d’une direction, suppression d’une compétence d’une direction ou d’un service. Ces réorganisations impliquent généralement une modification d’organigramme, des déménagements éventuels, des requalifications de postes modifiant les missions exercées par l’ensemble des agents d’un service ou des changements dans les conditions du et de travail.

Le CHSCT, quant à lui, apprécie l’impact sur la santé, la sécurité et les conditions de travail des agents. Un projet est considéré comme devant être présenté au CHSCT dans le cas où la modification des conditions de travail qui est envisagé concerne un nombre significatif d’agents et conduit, sur le plan qualitatif, à un changement déterminant des conditions de travail ou la santé de ces agents (quand bien même elles seraient positives).

L’actualisation d’un SPSI dans cette double dynamique du projet global et de la déclinaison locale ne peut, en conséquence, s’imaginer sans avoir au préalable établi un accord de méthode avec le CT et le CHSCT de 1er niveau (ministériels ou d’établissement) qui décide les étapes du projets et fixe l’articulation de leurs compétences respectives ? Les travaux des CT et CHSCT devraient pouvoir constituer un des éléments clés d’éclairage des délibérations du CA.

C’est à ce prix que la qualité du SPSI intégrera une dimension institutionnelle participative en réussissant la transition d’un dialogue social appliqué à la mobilisation de représentants du personnel impliqués.

La/le chef(fe) d’établissement : décider ou accompagner ?

Mais à travers cette identification des différents enjeux et déterminants d’un SPSI, nous voyons bien maintenant la place primordiale prise par la/le responsable d’établissement et ses compétences pour le faire advenir à travers :

– le cadre réglementaire dans lequel il évolue mais qu’il doit chercher à faire évoluer en fonction des projets, contraintes… ;

– les missions qui lui ont été données ;

– sa vision personnelle des activités déployées par l’établissement tant dans son cœur de métier que dans ses fonctions supports ;

– l’idée qu’elle/il se fait de l’établissement (son intuition, son imagination, sa force créatrice…) ;

– sa capacité à se projeter à moyen terme, c’est-à-dire souvent au-delà de la durée de son mandat ;

– sa connaissance des parties prenantes, de leurs réseaux, de leurs activités, de leurs implantations ;

– ses qualités de gestionnaire ;

– son empathie et son écoute des agents, des instances de dialogue social ;

– sa capacité à résister à toutes les injonctions dont il/elle peut faire l’objet via la ou les tutelles, les différents prescripteurs et commanditaires.

Dans cette tension entre objectivité du SPSI et subjectivité de la QVT, la/le responsable d’établissement se confronte à deux postures qui semblent contradictoires mais qui peuvent s’avérer complémentaires :

– La première correspond à la posture rationnelle descendante du management qui s’appuie sur une méthode hypothético-déductive : un problème est identifié, des hypothèses sont formulées et un plan d’action est déployé et tout est censé fonctionner correctement ;

– La seconde prend en compte les réalités quotidiennes du terrain auxquelles les agents sont confrontés. Elle oblige à accepter l’incertitude, un certain relativisme et demande des méthodes plutôt inductives et remontantes grâce à l’intégration de l’élaboration du SPSI dans des groupes de travail, dans les ordres du jour des réunions de service, de direction… A l’instar des méthodes de l’Anact, ce sont alors les situations problèmes nées dans le travail réel qui permettent de comprendre ce qui se passe entre les personnes, le travail et le ou les lieux où il s’exerce.

En termes de management on voit alors que le SPSI n’est pas qu’un point d’arrivée pour les gestionnaires mais un point de départ pour le collectif de travail.

Le conseil d’administration : enregistrer ou contribuer ?

Indépendamment de la tutelle administrative dont fait l’objet l’établissement, le conseil administration (CA), assemblée dirigeante première de ce dernier doit donner un avis formel sur le SPSI de par sa compétence générale d’orientation et de gestion de cet établissement.

La qualité de cet avis dépend donc directement de la qualité du futur SPSI :

– s’il est établi dans une logique comptable et quantitative, le CA jouera un rôle de chambre d’enregistrement des décisions de la/du chef(fe) d’établissement ;

– s’il a été conçu de façon participative et comporte une dimension prospective, le CA pourra être force de proposition.

Rappelons que le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires relatives à l’administration de l’établissement. Garant du bon fonctionnement de ce dernier, il a également comme objectif d’optimiser la gestion du service rendu et par-delà la qualité du service public. Ses membres ont pour mission de définir la politique générale de l’établissement.

Aussi, et à l’instar de ce qui a été dit pour les instances de représentation du personnel, et considérant les enjeux en termes d’orientation et de gestion de l’établissement, des moyens doivent être données au CA. Ici encore, un accord de méthode devrait être validé par le CA au cours de l’année N-1 de son actualisation et un groupe de travail issu du CA pourrait travailler sur ces questions au cours de l’année N.

Le CA devrait également pouvoir appuyer ses délibérations sur l’avis éclairé du comité scientifique ; ce dernier étant associé pour ce qui concerne la dimension prospective du SPSI, en amont, pour l’analyse du bilan et, en aval, pour la partie innovation et développement des activités.

4/ AU FOND, LE SPSI POUR QUOI ?

Stratégie immobilière et qualité du travail : rendre capable

Lors des négociations du projet d’accord-cadre relatif à la QVT dans la fonction publique (non signé en 2015), il a été considéré que la notion de QVT renvoie à des éléments multiples, qui touchent les agents individuellement comme collectivement et permettent, à travers le choix des modalités de mise en œuvre de l’organisation du travail, de concilier la qualité des conditions de vie et de travail des agents et la qualité du service public. Pour les négociateurs/trices l’amélioration de la QVT est une démarche qui regroupe toutes les actions permettant d’assurer cette conciliation. Il s’agit d’un processus social concerté permettant d’agir sur le travail (contenu, organisation, conditions, contexte) à des fins de développement des personnes et des services.

À l’aune de cette définition, la stratégie immobilière d’un établissement ne se limite plus à la consolidation de son outil de gestion (le schéma pluriannuel) mais relève d’un projet collectif visant l’excellence, la performance, l’innovation, la maîtrise des coûts autant que le bien-être au travail… Elle devient partie intégrante d’un projet managérial qui consiste, dans le cas présent, à créer des environnements de travail capacitant porteur de qualité du travail et du service rendu.

Par-delà, et grâce aux dynamiques susceptibles d’être créées par cette actualisation des SPSI, nous considérons que l’approche globale et systémique que nous présentons ici constitue, pour les agents un vecteur de développement de leurs compétences individuelles et collectives et d’amélioration de leur santé et de leur sécurité au travail (SST).

Dans ces conditions, nous ferons l’hypothèse conclusive qu’une stratégie immobilière adaptée et adaptable au travail réel des agents, construite à partir de leur expression sur ce travail réel, reconnue par les instances de représentations du personnel favorise également la QVT.

Obligation générale de sécurité et de résultat

La santé et la sécurité des femmes et des hommes au travail est régie aujourd’hui par des normes internationales (traités et conventions de l’Organisation internationale du travail), européennes (directives CEE) et par la législation française. Gérard Larcher, alors ministre du travail (2004-2007), a considéré en son temps que les questions de SST relevaient de l’ordre public social.

En vertu des disposition de l’article L.4121 3° du code du travail français, l’employeur (public et privé) doit prendre les mesure nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, en particulier par la mise en place d’une organisation et de moyens adaptés (3°) et par leur adaptation pour tenir compte du changement des circonstances.

L’obligation de sécurité de résultat est issue de la jurisprudence en 2002 suite à des contentieux liés à l’amiante. L’employeur doit se doter d’une politique de prévention effective et adaptée aux risques professionnels vécus par ses salariés ou agents. Il doit prendre toutes les diligences, mesures, actions, formations… préventives nécessaires et être en mesure de le prouver.

Selon le professeur Pierre-Yves Verkindt, « Il s’agit pour l’employeur de prévenir, de former, d’informer et de mettre en place une organisation et des moyens adaptés. Le résultat dont il est question dans la notion d’« obligation de sécurité de résultat » n’est pas l’absence d’atteinte à la santé physique et mentale, mais l’ensemble des mesures prises (effectivement !) par l’employeur dont la rationalité, la pertinence et l’adéquation pourront être analysées et appréciées par le juge » (Dériot, 2010, 69).

Dans ce cadre, les employeurs doivent respecter les dispositions de l’article L. 4121-2 du Code du travail, qui s’appliquent à la fonction publique et établissent les principes généraux de la prévention qui incombent à tous les employeurs, établissements publics compris.

Pour les trois versants de la fonction publique, l’accord du 20 novembre 2009 sur la SST s’est attaché à organiser le développement d’une véritable culture de prévention des risques professionnels. À sa suite les signataires de l’accord du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique ont rappelé que l’obligation de sécurité de résultats en matière de protection de la santé physique et mentale incombe à l’ensemble des employeurs, publics comme privés, pour l’ensemble des salariés et des agents publics, quel que soit leur statut professionnel[6].

Selon Blatman (2011), l’obligation de sécurité de résultat (OSR) en droit du travail interagit avec d’autres dispositifs, elle en renforce la portée ou permet de combler des vides juridiques. Elle donne, par ailleurs, une force supérieure à d’autres normes qui ne pourraient revêtir qu’un aspect technique et se conjugue à d’autres aspects légaux. Elle se construit et évolue au rythme de la jurisprudence.

Dit autrement, dans l’ensemble des interactions entre actants et parties prenantes dans le système sociotechnique de la construction de la SST, l’OSR devient un acteur-réseau et constitue à la fois un postulat et une finalité pour :

– le système technique : le cadre législatif et réglementaire, les méthodes, les outils, les procédures qui concernent l’organisation du travail ;

– le système social : les relations socioprofessionnelles, le dialogue social.

L’OSR joue ainsi un rôle de médiation et de transformation au sein de ces deux systèmes qu’il s’agisse des éléments humains physiques, psychologiques, cognitifs et discursifs ou des éléments non humains qui interfèrent dans l’organisation, le fonctionnement et la composition des collectifs de travail. En ce sens, elle joue un rôle de reliance entre le matériel et l’immatériel, entre le mesurable et l’incommensurable, entre le rationnel et le relatif, entre le certain et l’incertain. Elle nécessite donc approche inductive qui organiser la rencontre entre l’incertitude du réel observable et caché du travail avec le prescrit institutionnel, juridique, stratégique…

On peut alors considérer que la stratégie immobilière est à la démarche d’évaluation des risques ce que le SPSI est au Document unique c’est-à-dire que l’obligation générale en puissance s’incarne temporairement par une formalisation en acte.

Au regard de ce qui précède, au sein de cette stratégie immobilière, l’intégration des SPSI dans la réflexion globale sur la SST des agents et, plus particulièrement dans la démarche d’évaluation des risques, constitue donc un des déterminants de l’OSR de résultat de chaque employeur public.

Nous pouvons ainsi formuler l’hypothèse conclusive qui ouvre sur d’autres de nos travaux en cours qu’en matière d’obligation d’OSR et de gestion durable, il existe aujourd’hui quelques déterminants majeurs interactifs au sein de la dynamique de construction de la SST dans, pour et avec les services de l’État et leurs agents :

– responsabilité sociale et environnementale de l’État-employeur ;

– système de management ;

– gestion budgétaire et comptable publique ;

– stratégie immobilière ;

– gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs, des compétences ;

– gestion de la connaissance ;

– stratégie du numérique et des systèmes d’informations ;

– professionnalisation tout au long de la vie professionnelle ;

– évaluation et la prévention des risques au travail.

Il reste aux partenaires sociaux à investir ces questions dans leurs futures négociations à partir de leur expérience du travail réel pour proposer des préconisations les plus adaptées à atteindre la qualité du travail, la QVT, le bien-être tout au long de la vie professionnelle et à rendre un service public moderne, compétitif, efficient et de qualité.

Bibliographie

Anact (2015), Qualité de vie au travail. Négocier le travail pour le transformer. Enjeux et perspectives d’une innovation sociale, La revue des conditions de travail, Lyon, N° 3, Décembre.

Blatman M, (2011), L’obligation de sécurité, Droit social, N° 7/8, Juillet-Août, p. 743-757.

Dériot G, (2010), Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires sociales par la mission d’information sur le mal-être au travail, Sénat, Tome I : Rapport. Commission des affaires sociales.

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000366/index.shtml

Masse Max (2014), « Responsabilité sociale de l’État-employeur et qualité de vie au travail. Une innovation managériale ? », Personnel, N° 550, p. 72-73.

Masse Max (2014), « Gouvernance de la santé au travail et principe de subsidiarité », Revue européenne du droit social, Issue 3, Juin, p. 56-73.

Masse Max, Sanglerat Marie-Benoîte (2014), « Construction d’un système santé et sécurité au travail. L’exemple de la fonction publique française », Préventique, N° 134, Mars-Avril, p. 55-57.

[1] Circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 26 décembre 2008 relative au recensement du parc immobilier et aux orientations pour l’évolution du parc immobilier des opérateurs et des organismes divers de l’État et Circulaire Premier Ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l’État.

[2] Courier du Premier Ministre N° 5757 /SG du 16 décembre 2014 relatif à l’expérimentation du schéma directeur immobilier régionale (SDIR)

[3] Circulaire n° 5794/SG du 10 juin 2015 relative à la gestion des cadres et au mangement dans la fonction publique de l’État

[4] Circulaire du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État du 16 septembre 2009 relative aux modalités de réalisation des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs et de leurs échéances.

[5] Guide SPSI des opérateurs de l’État. Septembre 2009.

[6] Les dispositions des livres I à V de la quatrième partie du Code du travail précisent en la matière les obligations de sécurité et de prévention des risques professionnels, auxquelles sont soumis les employeurs privé et publics ; sous réserve pour ces derniers des dispositions des décrets relatifs à la SST.


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