Management public universel ? La santé et sécurité au travail comme modèle explicatif

« Personne n’éduque autrui, personne ne s’éduque seul, les hommes s’éduquent ensemble par l’intermédiaire du monde ». (Paulo Freire, 1974)

En 2007, Eric Woerth, ministre de la fonction publique a souhaité faire évoluer la problématique des parcours professionnels en l’ouvrant aux trois versants de la fonction publique et les représentants des organisations syndicales ont fait valoir que ce débat ne pouvait avoir lieu sans que les questions de conditions de travail des agents ne soient abordées.

Ce « donnant-donnant » a permis d’ouvrir un espace de dialogue social sous le double d’effet de la réforme de l’État porté par le gouvernement et le ministre via la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et du front commun des organisations syndicales bien décidées à s’organiser pour résister à la vague réformiste.

C’est ainsi que depuis 2009 la santé et sécurité au travail (SST) est devenue une « nouvelle catégorie sociale de l’action publique » en France (Garnier, Masse. 2015).

Toutefois l’encadrement a été le grand oublié (Masse, Pesme, 2016) et est resté une notion « générique » non suffisamment définie malgré quelques prémices au sein de l’accord-cadre du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psychosociaux. Ensuite les négociations relatives à qualité de vie au travail (QVT) dans la fonction publique se sont intéressées plus spécifiquement à l’encadrement mais le projet d’accord-cadre du 12 janvier 2015 relatif à la qualité de vie au travail (QVT) n’a pas été signé. Aujourd’hui le Plan d’action pluriannuel pour une meilleure prise en compte de la SST dans la fonction publique (Circulaire fonction publique du 28 mars 2017) illustre à la fois la volonté de progresser sur la prise en compte des questions de SST et le recentrage sur des thématiques plus « techniques » : pénibilité, médecine de prévention, inaptitude…

Quel que soit le plus éminent niveau national ou le plus simple niveau local, des femmes et des hommes, dirigeants, encadrants, représentants du personnel et agents gardent la charge de ces questions chacun et chacune pour ce qui les concernent au niveau où ils se trouvent et avec les moyens qui leurs sont donnés. Ils sont confrontés à une mise en œuvre d’une QVT sans cadre politique et juridique mais surtout sans élément de fond pour construire du sens dans leurs démarches.

Et la SST ne se gère pas dans un cadre unique et unanime mais se situe dans la dynamique d’un projet à trois volets complémentaires :
– une vocation universelle en ciblant l’ensemble des femmes et des hommes œuvrant dans la fonction publique ;
– une prise en compte des particularités de la fonction publique en prévoyant qu’à la suite de sa signature des négociations devraient s’engager dans chacun de ses versants ;
– une volonté de donner une parole singulière aux parties prenantes locales en leur permettant d’intégrer dans le processus global leurs réalités quotidiennes propres.

Depuis la réorganisation de la DGAFP en DRH de l’Etat, nous montrerons que la situation a changé sur le fond et sur la forme. Cette évolution et une mise en perspective d’un droit universel à la santé au travail nous permet d’apporter quelques éléments d’analyse sur la dimension universelle du management public.

En conclusion, nous considérerons que les DRH représentent la cheville ouvrière opérationnelle de cette universalité dans les processus de changement et de transformations permanents que connait la fonction publique depuis la LOLF. 

CADRE DE REFERENCE

« Un management public universel ? » telle est l’interrogation que nous donne à penser et étudier le colloque de l’AIRMAP ou tel est l’étonnement des organisateurs/trices d’avoir suggéré cette question. S’agirait-il d’une tentative et/ou d’une tentation de glisser de l’humanité dans les sciences de gestion en considérant qu’elles en manquent ou d’insérer un peu de rationalité aux sciences de l’homme à qui elle ferait défaut ? Par ailleurs, est-ce qu’une organisation vouée au service public ne doit pas assumer simultanément de gérer des processus et des outils efficients visant à atteindre une performance optimale tout en prenant en considération tout autant ses agents que les personnes vis-à-vis de qui portent ses actions ?

Dans ces lignes et face à cette complexité, nous allons tenter de faire « œuvre de pensée », selon Lefort cité par Todorov c’est-à-dire de « ce qui n’est ni œuvre d’art, ni production de science, qui s’ordonne en fonction d’une intention de connaissance et ce à quoi pourtant le langage est essentiel » (Lenclud, 1991).

La santé représente une obligation pour les uns et un droit pour tous et c’est à la fois un bien individuel et commun. Nous avons donc fait le choix d’utiliser la gestion de la SST comme objet et moyen de compréhension de l’interrogation de l’AIRMAP.

Notre cadre théorique

L’association des termes du titre du colloque suggère assez rapidement une possible rencontre entre les sciences de gestion et l’anthropologie. Les premières se fixent pour ambition « d’éclairer l’action conduite de façon collective par des groupes humains organisés : entreprises, associations, administrations » (FNEGE, 2012) quand le projet de la seconde consiste à saisir « l’homme tout entier, c’est-à-dire dans toutes les sociétés, sous toutes les latitudes, dans tous ses états et à toutes les époques » (Laplantine, 2005).

Quels liens seraient alors possibles entre l’étude de l’action collective des groupes de femmes et d’hommes singuliers travaillant en société et celle de particularités sociétales, géographiques, historiques pour définir un humain globalisé et essentiel au sens philosophique ? La diversité et/ou l’homogénéité, la variabilité et/ou la stabilité, la totalité et/ou l’unicité, l’altérité et/ou l’identité autant de caractéristiques en actes pour les uns en puissance pour l’autre.

Nous formulons l’hypothèse qu’entre management et universalité et leurs dimensions relativistes c’est la SST qui peut être sollicitée comme une forme de dialectique, d’art de raisonner pour donner du stable dans le flou, des exigences face aux contingences.

Notre analyse du déploiement de la SST dans la fonction publique nous a amené à d’identifier une triade en « mélange » (d’après Hegel, 2012) que forment :
– l’universalité : un absolu et ce qui vaut en tout temps et en tout lieu pour les individus d’un même groupe « il est tournée vers l’un et concerne le Tout » (Dastur, 2011) ;
– la particularité : les déterminations particulières de cet absolu
– la singularité : l’expérience sensible.

Nous ne prétendrons ni investir une philosophie du management, ni nous positionner en qualité de philosophe mais plutôt nous appuyer sur des références philosophiques pour éclairer certains déterminants des actions du manager public. Identifier l’élément durable dans ce qui passe et l’unité dans la diversité nous a servi, en quelque sorte, de modèle d’analyse.

Notre posture d’action

Du point de vue du terrain et des connaissances mobilisées, notre questionnement repose sur nos travaux, analyses et pratiques en matière de SST dans la fonction publique en France depuis dix ans. Notre posture est celle d’un professionnel-chercheur impliqué qui interagit avec les parties prenantes en matière de professionnalisation dans ce domaine.

Notre approche inductive consiste à mettre en débat le réel de notre activité et de nos expériences avec celui des parties prenantes (acteurs et actants) et une explicitation des phénomènes en jeux. Cette contribution s’appuie sur une démarche à la fois empirique, inductive et spéculative (Martineau et al. 2001, Masse, 2014a).

D’une certaine manière, notre démarche cumule plusieurs postures :
– l’ethnographe qui cherche, écoute, constate et décrit ;
– l’ethnologue qui analyse documents et de discours afin de faire émerger des logiques propres aux écrits et aux déclarations
– l’anthropologue qui prend du recul et compare à travers un travail de construction d’un savoir à partir des dire et/ou de l’écriture des dire (Laplantine, p. 10) et un travail de comparaison avec d’autres structures ministérielles, formatives.

UNE CHAINE DE MANAGEMENT INDISCERNABLE

Sous le vocable générique de management public de la SST, nous nous intéresserons plus précisément à la fonction publique française et à ses trois versants (Etat, Territoriale, Hospitalière) et à trois grandes catégories :
– les dirigeants, responsables du niveau supérieur, chefs de services, chefs d’établissement, élus, directeurs/trices généraux de service ;
– la ligne hiérarchique dans sa globalité, dans la continuité des travaux conduits par Lachmann et al. (2010) ou Dab (2008) ;
– les responsables des services Ressources Humaines.

En revenant sur les fondamentaux de la SST, sur les moyens des parties prenantes et sur les déterminants majeurs de l’action, le débat sur le travail et l’encadrement semblent aujourd’hui pour partie mis de côté.

Une relative invisibilité juridique

Certes, nous avons vu en introduction que les partenaires sociaux se sont donnés les moyens depuis 2007 d’avancer sur des chantiers majeurs en la matière mais il reste encore beaucoup à faire en matière d’encadrement qu’il s’agisse de l’encadrement supérieur national ou régional, de l’administration centrale ou des services déconcentrés, de l’encadrement intermédiaire ou de proximité.

Ces acteurs(trices) sont eux-mêmes travailleurs fortement impactés par les changements et confrontés à leur capacité de construction de la SST dans les processus de changement auxquels sont confrontés leurs agents. Considérant que les conditions de leur engagement et de leur mobilisation passent par la reconnaissance de leur existence, en particulier, en leur faisant quitter leur invisibilité règlementaire, la circulaire du Premier ministre n° 5784/SG du 10 juin 2015 relative à la gestion des cadres et au management dans la fonction publique de l’État a fourni une première réponse concrète. Toutefois, elle vise majoritairement la performance et l’efficacité de la gouvernance des services de l’Etat en s’appuyant sur un management rénové de l’encadrement.

Il apparaît clairement que dans la hiérarchisation de l’action ce sont bien les ministres qui sont, en premier lieu, considérés comme garants de la démarche, en second lieu, les secrétaires généraux en sont les pilotes secondés par les DRH ministériels et les cadres dirigeants et supérieurs. Chacun à son niveau doit se mobiliser pour créer, dans la durée, les déclinaisons opérationnelles favorisant la réussite des projets.

Ceci revient quand à demander d’engager à moyen terme une nouvelle politique de structuration et de planification de la gestion de l’encadrement au moment où comme le précise la circulaire « l’ampleur des réformes engagées par le gouvernement et l’accélération de leur rythme requièrent d’engager une nouvelle étape ». Cette politique descendante doit s’engager sans délais et sans mesures particulières mais des progrès sensible sont attendus pour la fin de l’année ; une action dans la durée se voit offrir six mois pour réussir.

Un guide bien pratique

D’une façon plus tangible, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique a récemment produit un « Guide de l’encadrante et de l’encadrant dans la fonction publique » (2017). La ministre de la fonction publique considère que la fonction d’encadrement est déterminante dans le fonctionnement de tout collectif de travail et le rôle des encadrantes et encadrants s’avère stratégique, notamment dans leur capacité à donner du sens et à fédérer les équipes autour de valeurs et de projets communs.

Les encadrants de la fonction publique, qu’ils soient cadres supérieurs ou de proximité, en responsabilité d’équipes resserrées ou nombreuses, sont souvent confrontés à des enjeux similaires. Répondre à leurs attentes et à celles de leurs équipes, développer une culture managériale, améliorer les relations de travail pour la performance du service public et la qualité de vie au travail des équipes autant d’attentes vis-à-vis des encadrants dans l’exercice de leurs missions.

Ce guide souhaite apporter des repères, des conseils méthodologiques, des réflexes, pour agir dans une diversité de situations. Il propose à l’encadrant de s’interroger sur son rôle et lui offre un espace de réflexion sur ses pratiques. Il aborde également la relation de l’encadrant avec chacun de ses collaborateurs/trices et la relation de l’encadrant à son équipe et les aides qu’il peut solliciter (hiérarchie, collectif de travail, acteurs RH, pairs..) pour resituer sa propre action dans une organisation de travail.

Le style direct et le souci d’opérationnalité caractérisent à l’évidence ce guide. On peut toutefois constater que, contrairement à la circulaire de 2015 précitée, les dirigeant(e)s sont cruellement absents du propos alors que ce sont leurs décisions politiques, stratégiques, économiques qui déterminent en amont le niveau de pression et de marges de manœuvre de l’ensemble des encadrantes et des encadrants.

Des définitions qui manquent de discernement

Certes le Répertoire interministériel des métiers de l’Etat (RIME) établit des emplois-référence qui mettent en évidence les principales caractéristiques d’emplois partageant des finalités proches et susceptibles d’être exercés dans différents ministères. À partir du RIME et des emplois-référence, les ministères ont construit leurs propres référentiels décrivant des emplois-types (ET) qui sont un regroupement de postes ayant, entre eux, une proximité de contenu et d’exigences de compétences.

Enfin, on peut s’étonner que les référentiels interministériels « de la fonction ressources humaine du cadre de proximité » (2008) et « de formation relatifs aux fonctions managériales transverses du cadre intermédiaire » (2001) aient été publiés hors RIME.

Dans tous les cas, ces appellations ne semblent pas aussi claires que l’on voudrait bien le dire ou le croire ? On pourra utilement se référer au rapport d’inspections générales de 2014 concernant l’encadrement supérieur et les dirigeants de l’Etat qui pointe « la notion floue d’encadrement supérieur » (page 15). Sans définition précise, tout semble relatif : par exemple, une directrice régionale des affaires culturelles (DRAC) est une des cadres les plus proche du ou de la préfet(e) de région ; dans ce sens, c’est une cadre de proximité.

On peut donc considérer qu’il n’existe pas aujourd’hui un document de référence qui énonce et définit l’ensemble des parties prenantes et qui leur permet de discerner leurs missions et rôles ; un beau chantier à venir pour l’Ecole du management des ressources humaines du ministère de la fonction publique.

Mais en complément, il est certainement utile de s’interroger sur une certaine vision statique de cet encadrement, des organisations, des métiers… Les dirigeants, les encadrants et les agents sont chacun pour ce qui les concerne parties prenantes d’adaptations permanentes liées à un environnement mouvant et incertain. Pour mieux en comprendre ses forces et en atténuer ses effets négatifs et pour œuvrer en toute conscience sur de nouveaux possibles, le chemin qui se profile aujourd’hui relève d’une gouvernance qui devrait associer les contingences de la production d’un travail de qualité et d’une forme d’universel partagé énoncé via le vocable générique de QVT.

La recherche d’un idéal d’horizon par définition inatteignable est-il compatible avec le management public et les notions de politiques publiques, de stratégie, de gestion budgétaire et comptable… sous tendues par de nécessaires principes de réalité et de pragmatisme et sans oublier les contraintes économiques externes, les attentes des citoyens, contribuables, usagers ? Nous allons voir que la notion de SST offre quelques éléments de réponse et, à tout le moins, va nous mettre de préciser nos questionnements.

UN DROIT UNIVERSEL A LA SANTE AU TRAVAIL

Les instruments internationaux relatifs aux droits humains et les normes internationales du travail témoignent d’une forme de menace universelle que des conditions de travail insatisfaisantes sur le plan de la santé présentent pour les droits fondamentaux de l’homme à la vie et à la sûreté de sa personne.

Droit à la santé et à la santé au travail, bien-être au travail, QVT autant de notions que nous allons préciser dans cette partie.

Universalité et droit à la santé au travail

La santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité selon l’OMS (Constitution, 1946). Pour parvenir à cet état, la personne et/ou le groupe doivent pouvoir identifier et réaliser leurs ambitions, satisfaire leurs besoins et évoluer avec leur milieu ou s’y adapter. (OMS, Charte d’OTTAWA. Promotion de la santé. 21 novembre 1986). La santé est donc perçue comme une ressource de la vie quotidienne, et non comme le but de la vie; c’est un concept positif mettant l’accent sur les ressources sociales et personnelles, et sur les capacités physiques.

La promotion de la santé a donc pour but de donner aux personnes davantage de maîtrise de leur propre santé et davantage de moyens de l’améliorer. Elle ne relève donc pas seulement du secteur de la santé : elle ne se borne pas seulement à préconiser l’adoption de modes de vie qui favorisent la bonne santé ; son ambition est la possession du meilleur état de santé que les personnes et les groupes sont capables d’atteindre et le bien-être complet de la personne.

La santé au travail : un droit de la femme et de l’homme

L’universalité est un principe fondamental du droit international (Levy Feitshans, 2000). Les questions relatives à la SST en constituent une illustration notamment au regard des nombreuses conventions et recommandations de l’Organisation internationale du travail prises pour les droits fondamentaux de la femme et de l’homme au travail en matière de prévention des risques professionnels.

Dans le préambule de la constitution de l’OIT, nous dit l’auteur, « la protection des travailleurs contre les maladies générales ou professionnelles et les accidents résultant du travail » constitue une condition préalable à « une paix universelle et durable ». Par voie de conséquence, l’amélioration des conditions de vie et de travail représente pour l’OIT un élément essentiel des droits humains universels.

Levy Feitshans rappelle également que tous les travailleurs ont droit à des conditions de travail sûres et saines, qu’ils exercent leur activité dans les champs, les bureaux ou autres lieux de travail, ou qu’ils soient des télétravailleurs. A titre d’exemples, ce principe a été consacré dans la Charte des Nations Unies (Nations Unies, 1944), la Déclaration universelle des droits de l’homme (Nations Unies, 1948), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Nations Unies, 1966) et la Convention internationale sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (Nations Unies, 1979).

Pour l’OMS et l’OIT (1995) la santé au travail « devrait avoir pour objectifs : la promotion et le maintien du plus haut degré de santé physique, mentale et bien-être social des travailleurs dans toutes les professions ; la prévention des départs parmi les travailleurs, dus à leur santé résultant de leurs conditions de travail ; la protection des travailleurs dans leur emploi contre les risques résultant de facteurs néfastes à la santé ; le placement et l’entretien du travailleur dans un environnement de travail adapté à ses capacités physiologiques et psychologiques. »

L’Agence nationale des conditions de travail (Anact) a proposé une version actualisée de la définition de l’OMS et l’a adaptée à la SST. La santé est une dynamique de construction du bien-être physique, psychique et social et ne constitue pas seulement une absence de maladie ou d’infirmité. La santé au travail se joue lors de la conception du travail et de son organisation. La mise en place d’environnements favorables contribue positivement à cette dynamique utile à sa performance (Bernon, 2011).

Bien-être au travail (BET) et droit universel à la santé

Plus proche de ce qui nous préoccupe, le « Groupe Santé » de l’Observatoire social international (OSI) a produit en 2010 un rapport sous forme d’engagement qui propose six objectifs (P. 3) :
– consacrer la définition de la santé de l’OMS ;
– favoriser la créativité et l’initiative des salariés, accroître l’autonomie des managers, développer l’implication des salariés et leurs représentants ;
– engager de véritables politiques de prévention au-delà de simples dispositifs de réparation ;
– faire de la santé un domaine concret de la Responsabilité sociale des entreprises et engager des politiques au-delà des exigences légales et ou recommandées ;
– articuler durablement les politiques d’entreprise avec les politiques de santé publique des territoires ;
– situer la cohérence des politiques d’action à l‘échelle mondiale et dans des périmètres intégrant les sous-traitants (échelle territoriale et internationale).

Pour concrétiser cet engagement et atteindre ces objectifs, sept orientations sont déclinées (PP. 3-4) :
– favoriser l’expression individuelle et collective sur le contenu du travail réel, sur le vécu des salariés et sur l’organisation du travail grâce à des analyses collectives d’ensemble du travail et mettre en place des systèmes de responsabilisation explicite des managers ;
– faire des politiques de BET et des questions d’organisation du travail un enjeu prioritaires des relations professionnelles et réinterroger pratiques de management et organisations de travail ;
– assurer un développement des compétences exigées par les organisations du travail et de la formation des managers, des salariés et de leurs représentants ;
– mettre en place un cadre d’action articulant un système de management international dans le domaine de la santé, avec des indicateurs permettant d’adapter les actions concrètes et de mesurer les progrès réalisés, en fonction des enjeux locaux ;
– saisir les enjeux de la santé et du BET pour jeter les fondements d’un dialogue social international ouvert ;
– rechercher, sur le plan local et national, de nouvelles formes de partenariats et de mutualisation des moyens entre les entreprises, les pouvoirs publics locaux, les Etats et le système de santé.

Il sera nécessaire pour y parvenir de donner la priorité à des approches multidimensionnelles et multi partenariats qui associeront pensée globale et approche locale ; l’OSI se fait ainsi le chantre et le héraut de notre triptyque.

LA QUALITE DE VIE AU TRAVAIL (QVT) : UN PROJET

La qualité de vie au travail fait référence aux conditions favorables de l’environnement de travail ayant des conséquences positives pour le plus grand nombre. (Grosjean, Guyot, 2016) et cet objet qui motive les actions se situe dans un prolongement logique et complémentaire à ce que nous venons de décrire.

Pour mobiliser l’objet QVT, l’action de la DGAFP a participé à une forme d’ingénierie coopérative de la SST dans ce double processus prescriptif descendant/(re)montant selon un principe de subsidiarité (Masse, 2014b) comme elle l’avait précédemment pour les CT et CHSCT.

Un accord-cadre qui ne voit pas le jour

Dans un projet d’accord finalisé début 2015, les partenaires sociaux de la fonction publique (FP), ont repris des éléments du préambule de l’Accord national interprofessionnel de 2013 (secteur privé) et aménagé la définition de l’Anact (2007).

Ils proposent ainsi une approche singulière, en associant travail et organisation, personnes et collectifs à la mission générale de service public :
– la notion de qualité de vie au travail renvoie à des éléments multiples, qui touchent les agents individuellement comme collectivement et permettent, à travers le choix des modalités de mise en œuvre de l’organisation du travail, de concilier la qualité des conditions de vie et de travail des agents et la qualité du service public.
– l’amélioration de la qualité de vie au travail est une démarche qui regroupe toutes les actions permettant d’assurer cette conciliation. Il s’agit d’un processus social concerté permettant d’agir sur le travail (contenu, organisation, conditions, contexte) à des fins de développement des personnes et des services ».

L’absence de signature du projet d’accord-cadre aurait pu envoyer la QVT dans les oubliettes des évolutions de la SST initiées par les partenaires sociaux depuis 2009. C’était sans compter sur la volonté de la DGAFP de prolonger le processus. Ce qu’elle n’a pas été en mesure de réaliser via le dialogue social, nous allons constater qu’elle l’a construit à partir de la réorganisation structurelle de ses propres missions et services mais également en créant les moyens de la décliner dans les départements ministériels.

La QVT comme objet d’action de la DGAFP

Les négociations SST-QVT auront permis un débat sur la centralité du travail et sur le fait que c’est la recherche de la qualité du travail qui fait la qualité de vie au travail à titre individuel et collectif et que ce processus est susceptible de favoriser le bien-être au travail à titre personnel.

Ces notions restaient encore à définir et la DGAFP s’est tournée vers l’Anact et une convention de partenariat 2016-2018 a été signée le 6 juillet 2016 pour « l’amélioration des conditions de travail et la promotion de la qualité de vie au travail dans le secteur public ». Cette convention-cadre concerne les trois versants de la fonction publique. Elle vise à mutualiser les connaissances et les pratiques dans le champ des conditions de travail, de la prévention des RPS et de la QVT.

Le décret n° 2016-1804 du 22 décembre 2016 a concrétisé juridiquement le projet de la DGAFP en la matière. Il définit les missions de la DGAFP, de la politique des ressources humaines dans la fonction publique et de la fonction de responsable ministériel des ressources humaines. Il précise, en particulier, le rôle de la DGAFP dans ses missions de pilotage et de coordination de la politique des ressources humaines (RH) commune à l’ensemble de la fonction publique et, pour la fonction publique de l’Etat, il lui confère les missions de direction des ressources humaines de l’Etat. Le décret détermine également les instruments de la politique de RH de l’Etat que sont la stratégie interministérielle des RH, le comité de pilotage des RH de l’Etat, les plateformes d’appui interministériel à la GRH et le schéma directeur des politiques de formation tout au long de la vie.

Plus particulièrement pour ce qui nous intéresse, l’article 2. (7°) du décret prévoit que la DGAFP élabore les règles relatives à la SST, ainsi qu’à la prévention des risques professionnels et à l’amélioration des conditions de travail dans la fonction publique et veille à leur mise en œuvre ; elle définit les orientations en faveur du renforcement de la qualité de vie au travail des agents publics.

Afin de mettre en adéquation ses nouvelles missions et le fonctionnement de ses services, un arrêté vient créer un bureau de l’organisation, des conditions et du temps de travail au sein de la sous-direction des politiques sociales et de la qualité de vie au travail. Le regroupement en un seul bureau de thématiques préalablement « dispersées » : organisation du travail, durée du travail, SST et QVT illustre, d’une part, la volonté d’une approche globale et quasi systémique de ces questions par la DGAFP (Masse, Sanglerat. 2014c) et, d’autre part, les bénéfices tirés de la convention avec l’Anact.

La QVT, non seulement s’est installée dans le paysage politique, juridique et opérationnel de la fonction publique mais, également et grâce à l’Anact, s’est doté d’un champ conceptuel sur le travail. A partir de cette démarche, d’une certaine exemplarité, c’est une forme nouvelle de gouvernance publique nationale qui s’est instaurée et la SST est ainsi aujourd’hui une nouvelle catégorie de l’action publique (Garnier, Masse. 2015).

LE DEPLOIEMENT DE LA SST

Mais le processus inspiré dans sa structure par l’action de la DGAFP pour se décliner aux niveaux des ministères, des établissements publics s’est également déployé dans les régions.

L’administration générale comme genèse

La DGAFP définit et met en œuvre la politique interministérielle de gestion des cadres de l’Etat, en particulier des cadres supérieurs et accompagne les ministères dans la mise en œuvre de leur politique de l’encadrement. Au plus haut niveau un comité de pilotage des ressources humaines de l’Etat, présidé par le directeur général de l’administration et de la fonction publique est notamment chargé de veiller à la mise en œuvre de la stratégie interministérielle de ressources humaines et à la cohérence des politiques de ressources humaines et des agendas sociaux interministériels et ministériels.

Dans le cadre de sa mission de DRH de l’Etat, elle fixe les orientations en matière de QVT, de SST et de mutualisation des actions pour les agents des ministères et des établissements publics de l’Etat et elle anime le réseau des acteurs dans ce domaine.

Pour se faire, elle va s’appuyer sur les responsables ministériels RH (Art. 7) qui garantissent la cohérence et l’unité de la politique RH des ministères et des établissements publics dont leurs ministres assurent la tutelle. Il leur appartient effectivement de définir la politique ministérielle en matière de SST, de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail et d’en contrôler la mise en œuvre. Ils veillent à sa prise en compte par l’ensemble des directions, services et établissements publics et développent des actions en faveur du renforcement de la QVT.

Enfin en région, les plateformes d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines assureront le relais pour des administrations et établissements publics de l’Etat et contribueront à la définition et à la mise en œuvre des priorités arrêtées dans le cadre de la stratégie interministérielle de ressources humaines. Spécifiquement en matière de SST, des postes de conseiller(e)s organisation du travail (COT) ont été créés.

Pour que la QVT ne restera pas qu’un « vernis » ou un « produit d’appel » hors projet politique et stratégique, une circulaire du 22 décembre crée un fonds de soutien à l’innovation en matière de RH doté d’1 million d’euros pour soutenir des projets d’innovation managériale qui soient diffusables à l’ensemble de la fonction publique (dans une logique de décloisonnement). L’intégration de la QVT dans les projets constitue un des critères d’étude des dossiers.

Le système de management comme appui

Pour terminer cette explicitation, nous allons voir comment ces décisions qui peuvent sembler rester un certain niveau macroscopique commencent à s’opérationnaliser plus concrètement au niveau d’un ministère (Justice). Nous allons également constater que le projet SST-QVT a été fixé en premier lieu au niveau de ses dirigeants.

Par décret n° 2017-634 du 27 avril 2017, le secrétariat général est responsable des ressources humaines dans les conditions prévues par le décret no 2016-1804 du 22 décembre 2016 relatif à la DGAFP et à la politique ressources humaines dans la fonction publique. Et c’est l’arrêté du 25 avril 2017 qui précise l’organisation concrète du secrétariat général et des directions du ministère de la justice.

Le service des ressources humaines comprend, en particulier, la sous-direction des statuts, du dialogue social et de la QVT. Il définit la politique ministérielle en matière de SST, de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail, et en promeut la mise en œuvre par les directions, services et établissements publics du ministère. Il promeut les actions en faveur de la QVT et de la modernisation des pratiques professionnelles.

C’est le bureau de la santé et de la QVT qui élabore la politique ministérielle d’hygiène, de sécurité et de prévention des risques professionnels, et en coordonne la mise en œuvre par les directions, les juridictions et les services déconcentrés du ministère. En termes de déploiement de l’action nous retiendrons qu’il anime, en s’appuyant sur les départements des ressources humaines et de l’action sociale des délégations interrégionales du secrétariat général les réseaux des CHSCT départementaux ou territoriaux, de la médecine de prévention et des assistants de service social.

Nous voyons de suite que la réussite de cette déclinaison st soumise à une condition : la capacité de l’encadrement et des organisations syndicales au niveau régional à marcher dans les pas des partenaires sociaux nationaux, à s’accorder sur les nouveaux contours matériels et immatériels des nouveaux territoires pour inventer des modalités singulières et adaptées. Les actions à mener pourront prendre appui sur des autodiagnostics, des études d’impact… réalisés par des groupes de travail pluri-métiers et pluridisciplinaires.

L’UNIVERSALITE, UN IDEAL ET UNE DIALECTIQUE

Comment mettre en présence et en perspective le management et l’universel. Cela semble relever à première vue du paradoxe, de l’illogisme et d’une contradiction insoluble et hermétique à tout raisonnement puisque ces éléments constitutifs sont contraires.

En effet l’universel nous entraîne spontanément vers des principes fondamentaux, des idéaux, des idées, des totalités ou des globalités, des égalitarismes et manière sous-jacente une valeur qualitative que l’on peut certes étudier, analyser, mettre en débat mais qui, d’une certaine manière, ne souffrent pas d’exception. A contrario, et toujours à première vue, le management se caractérise par sa dimension concrète et factuelle, son opérationnalité et, de manière sous-jacente, par une exigence d’efficience non négociable.

En matière de SST, nous avons vu que la question de l’universalité et de l’universel est posée ou affirmée sous différentes formes et en particulier au niveau des normes internationales.
Nous allons, pour l’instant, tenter de dégager quelques éléments de cette notion d’universel : comment « découvrir une unité au sein d’un ensemble de phénomènes qui se présentent dans leur multiplicité et leurs différences au cours du temps et à travers l’espace » (Dastur 2011) ?

L’universel, du concret et de l’abstrait

Selon Lalande (2002. P. 1170-1174) l’universel est à la fois :
– une expression applicable seulement aux prédicats logique (Aristote) ;
– un substantif qui signifie tantôt une classe, tantôt un membre d’une classe en tant que tel et tantôt une propriété, en général une qualité mais également une relation (Th. de Laguna).
– en s’appuyant sur le concept d’Être universel (Pascal), l’universel serait un en tous lieux et tout entier à chaque endroit.
– le sens universel (Höffding) : l’amour qui s’adresse non pont à des particuliers déterminés maos à des idées générales politiques, scientifiques, artistiques, religieuses (l’amour de la vérité) ;

L’universel est ainsi à la fois abstrait puisqu’il est formé par une opération de l’esprit qui dégage les éléments communs à diverses choses et les expriment par un concept et à la fois concret car c’est un type d’idéal dont les choses tirent leur existence. L’universel est donc relatif, incommensurable, symbolique et, d’une certaine manière, impossible à appréhender puisque souvent associé à une réserve, une exclusion ou une négation, il est donc équivoque. Qui est « l’homme » universel d’une « Déclaration des droits de l’homme » qui, par définition, oublie un partie de l’humanité et, par incidence, les droits de la femme mais qui, également, renvoie à un homme quelconque, indistinct, indéterminé politiquement, socialement, économiquement… Alors l’universel « absolu » dépendrait des universels qui le déterminent, c’est, en quelque sorte, une unité du multiple ou un désordre qui nous fait croire à sa cohérence et son équilibre.

Plus spécifiquement pour ce qui nous concerne dans cette contribution, considérant les différences entre l’universel du secteur public et l’universel de la fonction publique, peut-on globaliser un « universel du management public » pour tous et partout aussi bien à la SNCF, à l’Office national des forêts (ONF), dans un ministère, une collectivité ou encore un hôpital ? Il serait peut-être alors plus judicieux de s’intéresser au caractère universel du management du service public.

Pour avancer dans la concrétisation de notre propos, nous allons nous appuyer sur la SST comme filtre et comme fil rouge, nous différencierons ici en matière de management ce qui est commun à toute la fonction publique (universel), ce qui appartient uniquement à chacun de ses versants (particulier) et, enfin, ce qui appartient plus précisément aux structures de la fonction publique de l’État et ce qui est restreint à chacun de ses membres (singularité).

Emergence d’un modèle d’analyse

Serait universel ce qui s’étend à l’univers entier au sens physique du terme et ce qui embrasse la totalité :
– des êtres : les 5,4 millions de fonctionnaires et d’agents de la fonction publique française (un universel « quantifié » et déterminé) ;
– des idées : droit universel à la santé (un universel « déclaré ») ;
– des choses : univers du management (un univers dédié) ou management universel (un universel qualifié) ;
Il s’étend à tous les éléments d’un ensemble : les dirigeants et l’encadrement de la fonction publique de l’Etat.

Dans ces conditions, on peut considérer que, pour prendre véritablement son sens et à tout le moins pour sortir du chaos des apparences, la dimension abstraite de l’universel a besoin de s’incarner dans une réalité et des actions particulières qui n’appartiennent qu’à celles et ceux qui les mettent en œuvre : par exemple, les actions exclusives de l’Organisation Mondiale de la santé (OMS) ou de la fondation Bill-et-Melinda-Gates. Elles se déclinent de façon singulière : chaque organisation représente un et un seul élément du groupe des parties prenantes de la prévention et de la promotion de la santé. Pour autant ces dernières œuvrent de concert dans ce même objectif de faire vivre et faire respecter ce droit universel à la santé ou encore de lancer des alertes.

On voit donc disparaître la représentation d’un universel comme un tout surplombant au bénéfice d’un « dialogue » entre l’abstrait et le concret. Le principe d’universalité s’efface devant le principe de subsidiarité c’est-à-dire une dynamique complémentaire entre universalité et particularité « descendantes » et singularité « remontante ».

Cette dernière prend une signification toute particulière dans le contexte actuel de la réforme de l’Etat. Elle s’inscrit dans un mouvement paradoxal où l’on crée des groupes de référence de plus en plus grands via des fusions d’administrations, des regroupements de régions et de services en vue d’une meilleure performance et où l’on attend une prise en compte de plus en plus fine du travail réel au plus près des centres de décisions. Les logiques de rationalisation des gestions administratives, budgétaires, techniques, humaines se confrontent à la diversité et à l’hétérogénéité et les changements, réorganisations et mutualisations qu’elles induisent rendent les situations de travail de plus en plus hétérogènes et complexes et les conditions du et de travail de plus en plus dégradées.

CONCLUSION

Dans un contexte où les dimensions politiques, économiques et sociales de la fonction publique française sont de plus en plus interrogées (Rouban, 2017), la DGAFP poursuit un processus de dialogue social sans précédent engagé depuis 2009. Elle construit un nouveau mode de gouvernance de la SST en participant ainsi à la responsabilité sociétale, sociale et organisationnelle de l’État-employeur (Masse, 2014c. Boras, Masse. 2016).

Dans un contexte, de réduction des ressources publiques financières, organisationnelles, humaines et de mise en place de nouvelles formes de gestion publique (dont le lean management) par les autorités publiques nationales et locales, la mise en œuvre de cette gouvernance au service de l’intérêt général et du bien commun concerne les usagers et les agents.

Les parties prenantes représentent à la fois les capteurs des réalités du terrain, les analyseurs des situations de travail, les communiquant des projets et des réflexions en cours et les fers de lance des propositions pour inventer le travail, les organisations et les activités à venir en s’appuyant sur les processus de construction de la SST pour le bien vivre ensemble.

Une alternative se présente :
– soit le management public pilote un système de SST qui gère les déviances techniques, organisationnelles et humaines et les conflits éthiques du travail bien fait sous fond de restrictions budgétaires, d’intensification du travail mais agrémenté de QVT ;
– soit le système de management public intègre dans ses projets la construction de la SST.

Mettre en question l’universalité du management public, revient alors à accepter l’idée d’un universel spécifique au management public dans la fonction publique qui, grâce à la SST, pourrait se comprendre dans les particularités de ses versants et dans les singularités de ses structures. Il appartient aux dirigeants :
– d’organiser leurs structures, et en particulier les directions des ressources humaines pour assurer la rencontre entre des injonctions descendantes relatives aux taches attendues et les informations remontantes du travail réel ;
– de considérer que les controverses sur le travail en train de se faire sont sources de performance globale ;

Pour conclure et par le vecteur de la SST, l’hypothèse d’un mangement public universel pourrait se décliner à plusieurs niveaux :
– macro : le management public universel de la fonction public concerne les 5,4 millions de fonctionnaires et d’agents qui la composent et il est déterminé par les particularités de chacun de ses versants et les singularités de ses structures ;
– méso : chaque dirigeant en responsabilité de l’ensemble des femmes et des hommes de sa structure (universel) prend en compte les particularités de l’encadrement supérieur aux niveaux national et régional et les singularités de l’encadrement de proximité au niveau local ;
– micro : chaque encadrement intermédiaire en responsabilité d’une unité de travail prend en compte en compte les particularités de ses services et de leurs activités et les singularités des métiers ;
– nano : chaque encadrement de proximité en responsabilité d’une équipe prend en compte en compte les particularités du travail réel des agents et les singularités de leurs connaissances, de leurs compétences et de leurs capacités.

Le principe de subsidiarité garantit la performance du processus et participe à la construction de sens des actions pour l’ensemble des parties prenantes. Il anime et dynamise le triptyque universalité – particularité – singularité en faisant dialoguer, via les DRH et des espaces de discussions, le travail réel et le travail bien fait le plus en aval pour rendre plus efficientes les décisions prises le plus en amont.

Bibliographie

Bernon, J. (2011) « Qu’est-ce que la santé au travail ? ». Dans Travail & changement. Promotion de la santé : un nouveau regard sur le travail. N° 339. Septembre-Octobre. P. 3.

Boras, K. Masse, M. (2016). Santé-Travail, une porte d’entrée vers la Responsabilité sociale de l’État-employeur ? Éditions eQuickreads.

Dab W. (2008). Formation des futurs managers et des ingénieurs en santé au travail. Rapport. Juillet.

Fnege. (2012). « Lettre de la Fnege n° 378 ». www.fnege.org [archive]. Janvier-février.

Dastur, F. (2011). « L’universel et le singulier ». Dans Revue des sciences philosophiques et théologiques. /3 (Tome 95). PP 581-599.

Freire, P. (1974). Pédagogie des opprimés. Paris : Maspero.

Garnier, D. Masse, M. (2015). « La santé et la sécurité au travail. Une nouvelle catégorie sociale de l’action publique en France ». Colloque RT18-LEST. « Comment le travail se négocie-t-il ? ». Aix en Provence. Mai.

Grosjean, V. Guyot, S. (2016). « Bien-être et qualité de vie au travail, risques psychosociaux : de quoi parle-t-on ? Dans La revue technique de l’INRS. N. 2142. Janvier/Février/Mars. PP. 6-9.

Hegel, G. W. F. (2012). Encyclopédie des sciences philosophiques en abrégé. Paris : Vrin. Traduction B. Bourgeois.

IGA, CGEDD, CGEF. (2014). L’encadrement supérieur et dirigeant de l’Etat. Rapport. Juillet.

Lachmann, H. Larose, C. Penicaud, M. (2010). Bien-être et l’efficacité au travail. Rapport.

Lalande, A. (2002). Vocabulaire technique et critique de la philosophie. Paris : PUF. Quadrige.

Laplantine, F. (2005). La description ethnographique. Paris. Armand Colin. Sciences sociales. 128.

Lenclud, G. (1991). « L’universel et le relatif. A propos d’un ouvrage de Tzvetan Todorov ». Dans Terrain. N° 17. PP. 53-62.

Levy Feitshans, I. (2000). « La santé au travail : un droit de l’homme ». Dans Encyclopédie de santé et de sécurité au travail. 3e éd. Française. Genève. BIT. 23.22. P. 23.2.

Martineau, S. Simard, D. Gauthier, C. (2001). « Recherches théoriques et spéculatives : considérations méthodologiques et épistémologiques ». Dans Recherches qualitatives. Vol. 22. PP. 3-32.

Masse, Max. (2014a). « La professionnalisation : un mouvement spiralaire ? Regards croisés d’un professionnel chercheur ». Dans revue ¿ Interrogations ? N° 19. Implication et réflexivité – II. Tenir une double posture.

Masse, M. (2014b). « Gouvernance de la santé au travail et principe de subsidiarité. L’exemple d’un assemblage secteurs public-privé comme ressource formative sur les territoires ». Dans Revue européenne du droit social. Issue 3. PP. 56-73.

Masse, M. Sanglerat, M. –B. (2014c). « Construction d’un système santé et sécurité au travail. L’exemple de la fonction publique française ». Dans Préventique. N° 134. PP. 55-57.

Masse, M. (2014d). « Responsabilité sociale de l’État-employeur et qualité de vie au travail. Une innovation managériale ? ». Dans Personnel. ANDRH. N° 550. PP. 72-73.

Observatoire social international (2010). Engagement en faveur du bien-être au travail et du droit universel. Rapport. 18 mai.

Pesme, D. Masse, M. (2016). « Santé au travail, dialogue social et fonction publique française. Quelle incarnation dans les pratiques d’encadrement ? ». Dans 5ème colloque Le management public entre confiance et défiance. Association internationale de recherche en management public. (AIRMAP). Poitiers. 2 et 3 juin.

Rouban, L. (2017). Quel avenir pour la fonction publique ? Paris : Documentation française.


Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *