Fonction publique et fusion des instances (3) : oui pourtant !

« Concrètement et sans hypocrisie, cela signifiait pour nous d’aboutir à un subtil dosage entre la rationalisation des IRP, notre volonté de changer les codes de relations sociales en innovant et expérimentant tout en veillant à maintenir un certain niveau de dialogue social », B. Frankiel

 Dans cette troisième nouvelle partie qui une nouvelle fois « surfe » sur l’actualité immédiate des « négociations » en cours nous allons nous intéresser au lien entre dialogue social, négociation et existence (ou pas) des instances de représentation qui leurs sont associées. Un exemple très concret dans le secteur privé va nous permettre de montrer qu’il est possible de faire autrement entre le prescrit des ordonnances et le réel des récriminations préalables à toutes actions. Quelques convenances du système actuel seront ainsi revisitées, voire remises en cause.

Évolutions sociétales et dialogue social

La Commission européenne a rappelé à la France récemment que le dialogue social ne doit pas avoir une place marginale. Elle a souligné que la contribution du dialogue social lors de la conception et de la mise en œuvre des politiques est importante pour améliorer la « copropriété » des réformes et veiller à ce qu’elles soient efficaces, durables et inclusives. Les politiques publiques doivent inclure une dimension sociale de l’UE qui ne doit pas être abordée uniquement comme un coût [1].

Cet appel de la Commission en matière de politiques sociales et de dialogue social n’est pas véritablement inutile. Car l’on peut sèchement se demander au regard des réformes engagées depuis un an et des méthodes employées actuellement si le but véritable du gouvernement n’est pas de se débarrasser d’un dialogue social considéré comme une perte de temps et une atteinte à la productivité.

Les réformes successives dans la fonction publique depuis la Révision générale des politiques publiques (2007) ont été portées également par les fondamentaux d’économies et de rationalisation du service public et de son administration : recentralisations, fusions, restructurations fonctionnelles et géographiques, restrictions budgétaires, réduction des effectifs… et leurs corolaires : perte de sens du travail et de repères dans les identités professionnelles, intensification du travail, reconfigurations des pratiques… ; toutes situations ou processus modifiant les conditions [du] et [de] travail susceptibles de provoquer des atteintes à la santé des femmes et des hommes au travail.

On pourrait ajouter à ce rapide constat quelques risques ou opportunités supplémentaires « en effet de ciseaux » : les restructurations à venir liées au numérique (digitalisation, plateformisation, RGPD…), les départs massifs à la retraite des « baby boomers », les évolutions des métiers… Ces dernières évolutions sociétales vont bouleverser à elles seules et en profondeur bien plus que ne l’ont fait les réformes depuis la RGPP. Il sera encore plus nécessaire d’avoir un dialogue social dynamique et systémique.

Management et dialogue social, de nécessaires interactions

Cette mise en perspective rapide est encore plus justement éclairée par le Conseil économique social et environnemental (CESE). En janvier 2017, l’assemblée consultative de la république a recommandé de mettre en tête de la feuille de route pour la fonction publique la définition de ses missions et de ses objectifs à horizon 2025 [2]. À cet effet, le CESE a préconisé de conduire un exercice de prospective stratégique portant sur le contexte socio-économique et démographique, les attentes de la société, les évolutions technologiques, sociétales et environnementales prévisibles, les dispositions résultant d’engagements nationaux, européens ou internationaux de la France.

Les perspectives d’évolution des missions de la fonction publique, correspondant à ces enjeux et les rôles respectifs de l’État et des différentes collectivités doivent être pris en compte. Cet exercice prospectif intègrera le numérique et le « big data », tout particulièrement en ce qui concerne leur impact sur la structure des qualifications et des emplois sur l’organisation du travail et des services. Il devra envisager les dispositions notamment budgétaires à prévoir en termes d’accompagnement de ces transformations dans une démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le Conseil considère que cet exercice n’aura de portée que s’il est réalisé dans le cadre de démarches de co-construction associant toutes les parties prenantes.

À cet effet, le CESE recommande la réunion « d’assises nationales et territoriales du service public  » ; celles-ci permettront de conduire les concertations avec tous les partenaires concernés en entendant les orientations gouvernementales sur les politiques publiques, avant d’arrêter les décisions à prendre. Le CESE et les CESER, eu égard à leurs compétences, pourront y apporter leur contribution.

On mesure les enjeux sociétaux d’un tel panorama qu’ils soient politiques, économiques, budgétaires, sociaux et ou humains. Ramenés à la réalité de ce qui nous intéresse ici, on peut mettre en balance les propos des pourfendeurs de la suppression des CHSCT avec celles et ceux qui considèrent l’instance unique comme la seule alternative autorisant une approche systémique pour prendre en compte l’ensemble des aspects mis en avant par le CESE ; ce qui n’empêche en rien la création de commission ad hoc pour gérer le quotidien.

D’autant qu’il est avéré que face à cette multitude de problématiques et leurs complexité, le risque lui-même devient systémique [3].Ceci rend encore plus évidente et nécessaire une approche globale de ses questions par le management, d’une part, et par la représentation du personnel et le collectif de travail, d’autre part. On peut effectuer une analogie dans un domaine plus technique, avec l’obsolescence de la démarche d’évaluations des risques professionnels pensée il y a plus d’1/4 de siècle et de la gestion assurantielle et défensive des risques professionnels depuis 1945 [4].

L’histoire récente comme repère

De nombreuses réformes sont intervenues depuis dix ans dans le secteur privé : représentativité syndicale (2008) et patronale (2014), loi sur la sécurisation de l’emploi (2013), loi Rebsamen (2013) loi El Khomri (2016). Aujourd’hui, la transformation du modèle social français est portée par le gouvernement avec la volonté de créer une liberté et une égalité qui n‘exiterait pas ou plus dans les entreprises. C’est dans cette logique que les ordonnances de l’automne 2017 ont eu pour objet d’alléger les contraintes du droit du travail pour faciliter la liberté d’entreprendre et de s’organiser et pour, in fine, permettre aux entreprises de fixer les meilleures règles pour favoriser leur propre business.

Dans le secteur privé, rappelons que le droit du travail est construit en plusieurs ensembles en « poupée russe » :

– la loi et les dispositifs réglementaires ;

– la négociation collective et les accords nationaux interprofessionnels, accords de branche et d’entreprise ;

– le contrat de travail

Dans un ordre qui peut paraître plus dispersé c’est un processus assez identique qui se déroule dans la fonction publique depuis les accords de Bercy (2008) et actuellement sont visés de nouveaux transferts de compétences État/ Collectivités locales, le statut général des fonctionnaires, la politique de rémunération mérite et performance, la singularisation du point d’indice pour chacun de ses versants, l’extension du recours aux contractuels (à durée déterminée ?), les plans de départ volontaire, la révision des prestations sociales ou encore la fusion des instances.

Dans ce qui est considéré comme une remise en cause du cadre du dialogue social et des instances de représentation s’ajoute de manière sous-jacente la volonté d’effectuer de nouvelles économies sur les activités de services de ressources humaines d’une part, et sur les moyens syndicaux, d’autre part. La méthode a été au départ globalement la même : on présente un projet, vous en discutez et on décide à la fin.

Sans forcément d’illusion à terme, la parole unique portée par les organisations syndicales de la fonction publique a permis sinon d’arrêter à tout le moins de ralentir le processus mais pour quelles finalités ? La question de la tension entre enjeux du dialogue social et gestion des instances reste toujours posée.

La rationalité comme évidence

Il semble effectivement rationnel voire même logique de réduire les moyens en temps et en personnes en cas de fusion des instances de représentation : plus de concentration des sujets, moins de réunions et plus de temps libéré ; accessoirement les services RH peuvent recevoir d’autres tâches et les effectifs syndicaux se voient réduits. Nous allons voir que ce n’est peut-être aussi simple, voire simpliste.

Globalement pour les organisations syndicales il s’agit d’un recul lié à une stratégie nationale de dépossession des prérogatives syndicales qui fait prendre le risque d’une dilution des compétences au sens d’une instance fourre-tout. Le pouvoir d’alerte, le recours à l’expertise, la procédure de vote, la présence sur le terrain… bref les moyens juridiques et opérationnels seront réduits au risque du sentiment d’impunité de l’employeur public.

Ainsi le fait d’avoir deux instances distinctes et en interactions potentielles leurs attribuait des compétences singulières mais complémentaires de travailler sur des enjeux spécifiques clairement identifiés ce qui est considéré par certains comme un atout significatif et positif pour analyser, échanger et apporter des réponses constructives. A contrario, la fusion CT-CHSCT aurait pour conséquence d’affaiblir et de diluer le travail à mener sur des thématiques très différentes et dont l’importance justifie une approche et des moyens qui ne sauraient être édulcorés.

Quelque soit la posture et les discours on peut formuler une nouvelle fois le constat que les évolutions apportées par la loi de 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique n’ont pas été « digérées ». Dans l’ensemble négociation/concertation/consultation/information c’est bien la qualité, la diversité des thèmes abordés et le dynamisme du dialogue social qui légitiment et fondent le fonctionnement des instances et pas l’inverse.

Ici encore l’exemple du télétravail est archétypique : combien d’heures passées en atermoiements, en propos dilatoires, en fausses précautions, en prévention mensongère… dans des CT et CHSCT interminables pour que, in fine, l’employeur garde la main, enterre les questions qui se posent et reporte toujours au lentement les solutions possibles. Un peu crûment c’est parfois également le manque de dialogue et d’accord entre les organisations syndicales qui facilite la posture de ce même employeur. Pendant ce temps les agents attendent [5].

La genèse comme référence

Pour comprendre l’histoire de ces dix dernières années en matière de dialogue social il n’est pas inutile de se reporter au relevé de conclusions du 5 juin 2008 relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique [6].

La meilleure représentativité et la légitimité des organisations syndicales, gages d’un dialogue social plus constructif, doivent être favorisées en renforçant la logique démocratique de l’élection, tout en veillant au respect des différentes sensibilités syndicales. Par ailleurs, des modes de représentation à tous les niveaux pertinents de l’organisation administrative qui assurent la prise en compte la plus complète possible de tous les agents, doivent être encouragés chaque fois que sont en jeu des questions intéressant l’ensemble d’une communauté de travail, quel que soit le statut ou le corps dont relèvent les agents.

Pour cela il est nécessaire de consacrer la négociation dans le statut général du champ de la négociation. Les pratiques de négociation et les attentes actuelles montrent qu’il est possible de parvenir à des convergences et des compromis entre l’administration et les représentants de ses personnels sur des sujets d’intérêt collectif.

L’extension dans le statut général du champ de la négociation permettra de mettre le droit en cohérence avec ces pratiques et de développer la négociation sur de nouveaux thèmes porteurs de modernisation en matière de gestion des ressources humaines :

– la détermination de l’évolution des rémunérations ;

– le déroulement des carrières et promotion professionnelle ;

– la formation professionnelle et continue ;

– l’action sociale et protection sociale complémentaire ;

– l’hygiène, sécurité et santé au travail ;

– l’insertion professionnelle des personnes handicapées ;

– les questions relatives aux conditions et à l’organisation du travail ;

– le développement de la négociation avec les organisations syndicales représentatives à tous les niveaux de décision pertinents

Seules les organisations syndicales représentatives au niveau de décision pertinent ont qualité pour participer aux négociations. Cette représentativité sera définie par référence à leur présence dans l‘instance consultative existant à ce niveau (conseils supérieurs des fonctions publiques, comités techniques).

Encore largement centralisée, notamment au sein de la fonction publique de l’État, la négociation mérite d’être développée à tous les niveaux de dialogue pertinents.

Une négociation pourra être conduite, dans le respect des principes du statut général et en particulier des compétences définies pour chaque autorité administrative, à tous les niveaux pertinents de l’organisation administrative :

– au plan national, qu’il s’agisse des 3 fonctions publiques ou de chaque fonction publique ;

– au plan local, au niveau d’un service central ou déconcentré ;

– au niveau ministériel ou voire interministériel.

Les thèmes de négociation identifiés ci-dessus auront vocation à faire l’objet de négociation à chaque niveau de décision pertinent compte tenu de la compétence et de l’autonomie qui leur sont conférés par les dispositions statutaires et réglementaires. Ainsi, s’agissant à titre d’exemple des conditions de travail, le niveau inter-fonctions publiques sera retenu pour l’examen des règles de portée générale (lois et règlements) s’agissant de la définition des conditions de travail des fonctionnaires

– le niveau national examinera les règles d’organisation du travail propres à chaque fonction publique

– le niveau ministériel ou local pourra être retenu pour négocier les conditions de mise en œuvre de ces règles au sein des services compte tenu des spécificités de chaque administration, collectivité ou établissement.

L’initiative de la négociation pourra être prise à chaque niveau dans la limite des attributions qui sont assignées à l’autorité administrative correspondante. L’agenda de négociation annuel et pluriannuel sera défini avec les partenaires sociaux. Lorsqu’une négociation a pour objet de traduire un accord conclu au niveau supérieur, celle-ci aura pour objet de le préciser, le transposer ou l’améliorer dans le respect de ses stipulations générales.

On trouve ici différents niveaux de pensée : politique, institutionnelle, culturelle, sociale, juridique et linguistique. Il est possible d’identifier quelques concepts forts : gouvernance, subsidiarité, prescription, au moyen d’une appropriation du terrain et de la mise en œuvre d’actions, d’élaboration de méthode et de création d’outils et, enfin, aux niveaux des parties prenantes : instances et agents [7].

L’expérimentation comme nécessité

A ce stade de l’analyse, j’entends souvent le même leitmotiv « OK, on fait comment maintenant ? » puisque je constate, j’analyse, je pose des conjectures mais je ne mets rien en œuvre d’où je parle et écris.

Heureusement d’autres s’en charge et c’est le cas, par exemple, de la branche du crédit agricole [8] ou du Pari mutuel urbain (PMU). Dans le cadre de son « chantier de modernisation sociale » le PMU a conclu le 11 avril 2018 un accord [9] sur la réforme de ses IRP [10] qui met en place le Comité social et économique (CSE) ainsi que des représentants de proximité [11].

Un double objectif a été affiché dès le départ : allègement simplifications des obligations et accroissement de l’autonomie des partenaires sociaux (sic). B. Frankiel, DRH du PMU, a considéré que le mode et le cadre de fonctionnement était de plus en plus centralisé mais que le local devait disposer de l’autonomie nécessaire à l’efficacité opérationnelle. Deux modèles d’organisation du CSE ont été proposés : un modèle avec CSE unique et un autre avec plusieurs CSE pour donner du poids au local. Le choix s’est porté sur un CSE unique par souci de simplicité mais surtout pour renforcer le caractère stratégique de l’instance unique. Toutefois pour éviter l’engorgement des remontées de terrain, le rôle des managers locaux sera renforcé afin de traiter un maximum de sujets à leur niveau.

Coordination, modération, voire médiation, le rôle du/de la secrétaire du CSE est considéré comme crucial et sa mission comme primordiale et sensible. A cette fin il/elle sera dispensé(e) d’activité professionnelle.

Toutes les parties vont devoir changer leur approche des relations sociales, c’est-à-dire tâtonner, louper, apprendre et innover [12].

Inscrite dans un vaste plan de transformation sociale de l’entreprise, la réforme des IRP a donc été un préalable pour que les nouvelles instances soient parties prenantes de la réforme à venir.

Stratégie d’entreprise, projet global, principe de subsidiarité, mobilisation des managers à tous les niveaux [13], prise en compte du terrain, architecture des instances voilà bien des éléments que nous avons vus précédemment dans ce texte et que nous verrons dans une autre partie en ce qui concerne les processus conjoints d’évolution du dialogue social dans une visée à long terme [14] et de professionnalisation durable des parties prenantes [15].

En se focalisant préalablement sur le fond et les objectifs stratégiques et opérationnels, l’employeur PMU a donné de l’efficience potentielle à la forme c’est-à-dire l’organisation, les moyens et les outils parce que l’ensemble est reconnu et majoritairement partagé. M-C. Lebert nous rappelle que « Le dialogue social est une force. Les directions ont souvent les partenaires sociaux qu’elles méritent » [16].

La révolution jupitérienne comme modèle ?

En astrologie, la révolution jupitérienne est une révolution énergétique à chaque retour de l’astre au terme de sa position au moment de la naissance.

Et si nous ne faisions que revenir aux attendus du relevé de conclusion de 2008 ? Et si la révolution attendue ne se trouvait pas là où on la souhaite, où on la croit et où on la pense mais là où elle se trouve c’est-à-dire devant nous ?

Et s’il fallait simplement « revenir » au projet d’accord –cadre QVT et l’emmener beaucoup plus loin puisqu’il faisait consensus pour l’ensemble des négociateurs sauf pour des décisionnaires syndicaux nationaux qui ont refusé sa signature pour des motifs externes à ce même accord ?

Et si la réduction des moyens des organisations syndicales tels que fléchés aujourd’hui était une chance plutôt qu’une régression parce que :

– elle obligerait à une prise de responsabilité générale de l’employeur dans ses décisions stratégiques, budgétaires, organisationnelles… ;

– elle augmenterait le temps de travail des dirigeants et de l’encadrement consacré à une véritable prise en compte due dialogue social en général et la SST en particulier dans la gestion quotidienne ;

– elle réorienterait les activités des fonctions supports (dont RH) sur leur finalité première pour et avec les agents ;

– elle mettrait un terme aussi bien à la stérilité et la vacuité de l’activisme syndical des uns ou à l’impuissance et à l’inefficacité argumentaire des autres.

Alors effectivement la fusion des instances et la mise au premier plan de la SST dans la stratégie ne sont vraiment pas des bonnes idées puisqu’elles changeraient l’ensemble du système actuel et, par-delà, ferait changer de posture l’ensemble des parties prenantes, notamment pour s’approprier les grandes lignes tracées par le CESE et rappelées en introduction.

Autrement dit, la fusion et l’organisation fonctionnelle des instances ne devraient donc pas être l’arbre à palabres ou de la discorde qui cache la forêt du projet et du dialogue social qui lui est associé irréductiblement et dont la seule issue consiste à faire pour, par et avec les parties prenantes. Peut-être que, dans une telle configuration, les situations individuelles et collectives des agents feraient pourtant  l’objet d’un peu plus d’attention !

Loin de s’aligner sur les logiques, les interactions et le cadre du secteur privé, le dialogue social dans la fonction publique prendra-t-il son sens, son originalité et son efficacité dans un dessein esquissé pour l’avenir de la fonction publique, la qualité du travail et de la santé au travail des agents, pour la qualité du service public vis-à-vis des usagers et le souci de l’intérêt général ou se limitera-t-il à des scenarii organisationnels « hors-sol » d’organisations syndicales et d’instances repliées sur leurs prérogatives anciennes et qui, au bout du compte, ont fait leur temps ?

Références

[1] Les recommandations sociales de la Commission européenne à la France. 6. S’appuyer sur le dialogue social. Dans Liaisons sociales Europe. N° 450. Du 31 mai au 13 juin 2018. P. 3.

[2] Badré, M. Verdier Naves, N. (2017). L’évolution de la fonction publique et des principes qui la régissent. CESE 03. Avis. Janvier.

[3] Richer, M. (2016). RSE et risq management : la grande convergence. 4 mai. http://management-rse.com/2016/05/04/rse-et-risk-management-la-grande-convergence/

[4] Masse, M. (2018) Risquons la sécurité du travail. Edilivre. A paraître été 2018. https://santetravail.hypotheses.org/

[5] http://www.miroirsocial.com/actualite/15417/teletravail-dans-la-fonction-publique-incantations-et-realites

[6] https://www.fonction-publique.gouv.fr/publications/collection-point-phare-2

[7] Garnier, D. Masse, M. (2015). Santé au travail dans la fonction publique en France : une nouvelle catégorie sociale de l’action publique ? Dans Colloque Association française de sociologie. RT 18, LEST. « Comment le travail se négocie-t-il ? ». Aix en Provence. 28-29 mai.

[8] De manière initialement exploratoire et finalisée plus tard par un accord les travaux avec les permanents syndicaux ont permis d’élaborer une accord de branche d’orientation et un guide de branche accessible à l’ensemble du personnel associés à un vade-mecum destiné aux entreprises employeurs. Le préambule de l’accord et du guide donne le sens et l’ambition du texte, des grands principes partagés et des illustrations pratiques. Liaisons sociales. Quotidien. 17519. Mardi 27 février 2018. P. 2.

[9] On notera que les trois syndicats signataires représentaient 80 % des suffrages exprimés aux dernières élections (Confédération autonome du travail, CFE-CGC et FO).

[10] Fusion des IRP du PMU : B. Frankiel, DRH souligne le rôle « crucial » du secrétaire du CSE. Liaisons sociales. Quotidien. 17561. Vendredi 27 avril 2018. PP. 1-2.

[11] Le rôle des RP est à inventer et à adapter à chaque entreprise. P. Delmas. http://www.miroirsocial.com/actualite/15917/les-representants-de-proximite-derriere-les-mots-quelle-realite

[12] « Réussir pour comprendre », disait Piaget

[13] Masse, M. Pesme, M. (2016). « Santé au travail, dialogue social et fonction publique française. Quelle incarnation dans les pratiques d’encadrement ? ». Dans 5ème colloque « Le management public entre confiance et défiance ». Association internationale de recherche en management public. (AIRMAP). Poitiers. 2 et 3 juin.

[14] Lebert, M. –C. (2017). Un dialogue international et concret. Le comité d’entreprise européen du groupe Atos. Dans Revue Cadres n°472. Mars. PP. 51-56.

[15] Masse, M. (2014). « Santé au travail et fonction publique en France. Un système structuré et structurant vecteur de professionnalisation durable ? » Dans Colloque européen FGAF. Assemblée nationale. Paris. 23 septembre.

[16] Secrétaire du comité d’entreprise européen Atos. Inform’express. Décembre 2017. P. 4.


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